Pesos dominicanos digitales (ePesos)

“Money, it’s a gas”

Pink Floyd

¿El Banco Central de la República Dominicana (“BCRD”) puede emitir pesos digitales?

Esta pregunta cobra relevancia de cara a las investigaciones que llevan a cabo los principales bancos centrales sobre la emisión de monedas digitales (conocidas ampliamente como central bank digital currencies o “CBDC”, por sus siglas en inglés).

¿Qué son las monedas digitales emitidas por los bancos centrales? ¿Cuáles son sus beneficios? ¿El BCRD puede emitirlas legalmente?

Esta reflexión trata de contestar estas y otras preguntas relacionadas.

¿Qué son las monedas digitales emitidas por bancos centrales?

En los últimos años, las discusiones sobre las monedas virtuales – como el Bitcoín – y otros criptoactivos o tókenes han motivado reflexiones importantes acerca del presente y futuro del concepto del dinero.

Una de las ramificaciones de este análisis tiene que ver con la posibilidad de que los bancos centrales emitan monedas digitales. En el meollo del asunto están las tensiones entre las emisiones privadas de tókenes (fichas o monetiformes digitales) y la facultad de los Estados de emitir su moneda de curso legal a través de sus bancos centrales (Lex Monetae.

La decisión de los bancos centrales de emitir monedas digitales es una alternativa para que estos – de alguna manera – complementen su oferta monetaria y suplan la demanda que tienen dichos activos por parte de los agentes económicos que los utilizan. Además de que las monedas digitales podrían tener otras aplicaciones importantes para la estabilidad financiera, la política monetaria y el correcto funcionamiento del sistema de pagos.

Como indica un estudio del Comité de Pagos e Infraestructuras del Mercado (“CPMI”) del Banco de Pagos Internacionales, no existe una definición única de moneda digital emitida por un banco central (CBDC). En términos funcionales el referido estudio explica que se trata de “una nueva forma de dinero” o “pasivos del banco central, denominadas en una unidad contable existente que sirve como medio de pago y depósito de valor”.

Como afirma el estudio del CPMI, los bancos centrales ya proveen una especie de dinero digital mayorista a las entidades de intermediación financiera que mantienen balances con estos. La idea que algunos bancos centrales exploran es de ampliar la disponibilidad de este dinero digital a la población en general, como ocurre con los billetes y monedas en circulación, reuniendo cuatro características principales: (1) disponibilidad al público, (2) digital, (3) emisión por el banco central y (4) basado en tókenes.

Es decir, que el dinero digital sería distinto a la versión limitada y mayorista que existe tradicionalmente a las entidades de intermediación financiera.

¿Cuáles son sus usos y beneficios?

Quienes abogan por el desarrollo de las CBDC argumentan que estas tienen el potencial de mejorar los sistemas de pago, haciéndolos más eficientes. También se propone que las monedas digitales podrían servir en las sociedades donde el uso de billetes y moneda va en declive. Este es el caso de Suecia, cuyo banco central, el Riksbank – uno de los más antiguos del mundo – desarrolló un proyecto piloto de e-krona.

Esto motivó a un grupo ampliado de bancos centrales, incluyendo los del Reino Unido, Canadá, Japón, Suecia, Suiza y el Banco Central Europeo (BCE), a anunciar en enero de 2020 que evalúan potenciales casos de usos de monedas digitales.

Además, el uso de monedas digitales podría tener implicaciones importantes para la aplicación de la política monetaria de los bancos centrales. Otros beneficios potenciales podrían surgir de la eliminación del dinero en efectivo, como, por ejemplo, la mejora de la integridad financiera y el combate al lavado de activos.

No obstante, eliminar totalmente los billetes y monedas podría ser problemático, excluyendo a muchos de su uso y eliminando la naturaleza de “bien público” que tienen los billetes y monedas. Las monedas digitales tampoco son una panacea. Están sujetas a otros riesgos, incluyendo de ciberseguridad. Otras limitaciones se identificarán en la medida en que se estudien con mayor profundidad y se implementen en distintos países.

¿El BCRD puede emitir estos tipos de moneda?

Como bien explica el CPMI, un punto importante al momento de ponderar la creación de una moneda digital emitida por un banco central es si este tiene la potestad legal de hacerlo.

El artículo 228 de la Constitución Dominicana establece la facultad monetaria (Lex Monetae) del BCRD al declarar que: “El Banco Central, cuyo capital es propiedad del Estado, es el único emisor de los billetes y monedas de circulación nacional y tiene por objeto velar por la estabilidad de precios”.  (subrayado añadido)

El artículo 229 de la Constitución añade que: “la unidad monetaria nacional es el Peso Dominicano”.

Mientras que el artículo 230 de la Carta Magna dice que: “Sólo tendrán circulación legal y fuerza liberatoria los billetes emitidos y las monedas acuñadas por el Banco Central, bajo la garantía ilimitada del Estado y en las proporciones y condiciones que señala la ley”. (subrayado añadido)

A su vez, el artículo 231 de la Constitución dice que: “queda prohibida la emisión de papel moneda u otro signo monetario no autorizado por esta Constitución”.

La Ley Monetaria y Financiera núm. 183-02 (“LMF”), que precede a la Constitución de 2015, dice en su artículo 24 que la “moneda nacional (…) estará representada en billetes y monedas”.

Ciertamente, el lenguaje usado por la Constitución y por la LMF parecería referirse específicamente a la “emisión de billetes” y “acuñación de monedas” con “circulación legal” por parte del Banco Central. Estos términos evocan un concepto físico o material de dinero como los billetes y monedas que conforman el cono monetario. Un lenguaje que, lamentablemente, no es tecnológicamente neutral.

Si se interpreta de esta manera restrictiva – sumado a la prohibición de emisión de papel moneda u otro signo monetario no autorizado, parecería que el BCRD estaría incapacitado legalmente de emitir pesos digitales.

No obstante, la limitación de esta interpretación legal restrictiva de la Constitución y de la LMF es que desconocería el alcance económico y funcional del dinero – más allá de los billetes y monedas en circulación. También ignorando otras formas contemporáneas – físicas y desmaterializadas – que toma la moneda nacional.

Los billetes y monedas que emite un banco central son sólo una fracción de la oferta o masa monetaria. En su concepción más concreta, el BCRD le llama emisión monetaria restringida al total de moneda física (billetes + monedas) más depósitos a la vista más cuentas bancarias depositadas en el banco central.

Sin embargo, hay otras medidas de la base monetaria amplia, que incluyen los depósitos transferibles más otros pasivos frente a otras sociedades de depósito a corto plazo y valores.

Gráfica 1

Epesos1

Como evidencia la Gráfica 1, la base monetaria amplia (línea negra) es mayor a la base monetaria restringida (línea punteada naranja) – y a su vez, mayor que la cantidad de billetes y monedas en circulación (línea azul).

Esto quiere decir que la oferta monetaria es más que el total de las monedas y billetes físicos en circulación. En su sentido más amplio, el dinero comprende además otros activos financieros. Esto incluye el proceso de creación de dinero que ocurre cuando las entidades de intermediación financiera prestan los fondos que tienen depositados.

Gráfica 2

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De hecho, si se analiza la composición de la base monetaria (restringida y amplia) al cierre de enero de 2020, se aprecia que los billetes y monedas en circulación apenas representan 35.1 % de la base monetaria amplia (ver la Gráfica 2). Esto revela que una parte significativa de la base monetaria está representada por anotaciones contables en vez de por billetes y monedas.

¿Sería ilegal entonces esta concepción económica amplia del dinero? Por supuesto que no.

Ciertamente, aunque parezca una contradicción, la emisión digital de pesos es legalmente posible – y podría ser incluso deseable que el BCRD lo explore en un futuro cercano.

¡Vamos a Votar!

La suspensión de las elecciones municipales por parte de la Junta Central Electoral (JCE) el pasado 16 de febrero de 2020, ha generado una serie de manifestaciones pacíficas multitudinarias por todo el país – y hasta en el extranjero.

La JCE explicó que la suspensión se debió a fallos de los equipos que serían utilizados para el voto automatizado. En la mayoría de los equipos de voto automatizado la boleta electoral no cargó completamente. Como consecuencia, muchos partidos y candidatos no figuraban en la pantalla.

La JCE admitió que no realizó un control de calidad a los aparatos. Pero no queda claro si esa fue la causa del fallo o si se debió a un sabotaje.

No se puede votar ni tener elecciones libres con boletas incompletas. Eliminar opciones condiciona el campo de toma de decisión de los votantes y no permite que estos manifiesten libremente su derecho a elegir. Esto afecta la libertad del voto – y en algunos casos, puede constituir una coacción a votar por quien no se quiere (ver el artículo 208 de la Constitución). La exclusión también afecta el derecho de los candidatos y partidos inscritos a ser elegidos.

La JCE enfrentó el dilema entre declarar una suspensión parcial o una total de los comicios. Una suspensión parcial implicaba que en aquellos recintos donde se estaban utilizando boletas impresas, la votación continuara y se contabilizara para dar resultados oficiales.

Sin embargo, esto hubiese generado mayores problemas. Durante la jornada había confusión y desinformación. Entre las denuncias de fraude, sabotaje, disfuncionalidad, mucha gente se quedaría sin votar. Además de que la confusión en torno al alcance de una suspensión parcial podría disuadir de que los votantes de recintos con boletas impresas acudieran a las urnas. Si se desataba violencia generalizada producto de una suspensión parcial, muchos más se quedarían en sus casas.

Además, el resultado de unas elecciones municipales parciales hubiese sido altamente disputado y litigado y no reflejaría fielmente la intención de los votantes bajo circunstancias normales.

Existe un debate jurídico en torno a si hubo una suspensión o una anulación. Independientemente de esto, la decisión de detener las elecciones municipales el 16 de febrero se tomó a unanimidad entre la JCE y todos los partidos políticos. En retrospectiva, fue la decisión correcta dadas las circunstancias.

Cuidado con lo que pedimos

La suspensión de las elecciones municipales generó preocupación, indignación y decepción en la población. Algunas voces han pedido la cabeza de los titulares de la JCE.

Sin embargo, esto podría tener peores consecuencias para nosotros como país, como intentamos explicar junto a ElMitinRD en un flujograma abreviado que elaboramos (ver debajo).

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De hecho, la renuncia de los miembros titulares de la JCE (y sus suplentes, que se percibe son militantes del partido oficialista), sería el camino más corto hacia una crisis política, económica y constitucional severa y duradera.

Si los miembros del Pleno de la JCE y sus titulares renuncian, corresponde al Senado elegir a sus suplentes (párrafo I del artículo 212 de la Constitución).

Actualmente, el Senado se encuentra bajo el control del oficialista Partido de la Liberación Dominicana (PLD), que controla 28 de los 32 senadores.

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Composición actual del Senado de la República Dominicana (2016-2020): el PLD y sus aliados controlan 28 de 32 senadores

Aún si el PLD decidiera consensuar con los partidos de oposición los nuevos miembros de la JCE ­– algo que no hizo cuando se eligieron los actuales miembros de la JCE –, el proceso de selección podría tardar semanas. También es improbable que toda la oposición y la sociedad quedaran conformes con la selección de los nuevos titulares.

Quizás el punto más crucial es que no debemos salirnos del cauce del calendario electoral constitucional.

La Constitución dice que las autoridades municipales deben elegirse el tercer domingo de febrero de cada año electoral y tomar posesión el 24 de abril del mismo año (párrafo I del artículo 274 de la Constitución). Eso deja muy poco tiempo para conformar una nueva JCE que organice elecciones municipales con votos manuales.

Tampoco conviene aventurarnos a salir del calendario electoral, potencialmente perjudicando que se celebren las elecciones presidenciales y congresuales el próximo 17 de mayo, y en caso de ser necesaria, la segunda vuelta electoral presidencial de junio.

Todo esto tenía el potencial de haber pospuesto indefinidamente las elecciones de 2020. El escenario resultante era de reforma constitucional y potencial extensión del mandato del gobierno actual (artículo 275 de la Constitución). Además, abría la posibilidad de habilitar nuevamente al presidente Medina, eliminado el controversial transitorio vigésimo de la Constitución. Sin mencionar el impacto sobre la estabilidad económica, la deuda pública y el clima de negocios e inversión de nuestro país.

Por ende, la mejor decisión para el país no es pedir la renuncia de los miembros de la JCE. La mejor decisión es reforzar a la JCE, acompañándola en los procesos electorales venideros. Esto, sumado a los esfuerzos de auditoría e investigación independiente por parte de la Organización de Estados Americanos (OEA) y otros organismos internacionales (Uniores e IFES), brindan algunas garantías que permitirían continuar con el proceso electoral. Los partidos de la oposición lo reconocen y han acordado una serie de garantías adicionales con la JCE para que esto ocurra.

¡Vamos a votar!

Tenemos que convertir la energía patriótica imperante en votos y participación en las próximas jornadas electorales. Hay muchas formas de colaborar –sea como voluntario, delegado de mesa o como observador electoral. Somos corresponsables con la JCE de salir bien de estas elecciones, por el bien del país.

La forma más fácil de participar es votando. Pero mucha gente no lo hace.

En los últimos tres comicios la abstención ha promediado cerca de un 30 %.

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República Dominicana – Niveles porcentuales de abstención electoral en las elecciones de los años 2008, 2012 y 2016. (Elaborados con datos de la ONE)

 En las últimas elecciones (2016), las provincias con mayores niveles de abstención fueron el Distrito Nacional (35.9 %), Santiago (35.05 %) y Santo Domingo (34.5 %). Todas con niveles de abstención entre 4 y 6 puntos porcentuales por encima del promedio nacional.

Curiosamente, además de estar entre las provincias más pobladas, el Distrito Nacional y Santiago han sido los epicentros de las más grandes manifestaciones cívicas recientes.

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República Dominicana – Niveles porcentuales de abstención electoral en provincias  selectas y en el exterior en las elecciones de los años 2008, 2012 y 2016. (Elaborados con datos de la ONE)

Las demonstraciones realizadas por dominicanos radicados en el exterior tampoco han faltado. Sin embargo, en 2016, la mitad de los dominicanos registrados para votar en el exterior no votaron, marcando una abstención de 50.8 %.

Lo anterior significa que, de cada 10 personas hábiles para votar, cerca de 3 no lo hacen.

Si ponemos en perspectiva que para ganar unas elecciones presidenciales en primera vuelta se necesita el 50 % más 1 de los votos de los electores que participan, si de 10 votantes, 3 se abstienen ¡entonces 4 personas de 10 eligen por todos! 

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Es decir que 4 personas – sólo un 40 % del electorado inscrito – decide por el 60 % restante.

¡No permitas que otros decidan por ti! ¡Vamos a votar!

CORRUPCIÓN: DE MAL EN PEOR

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Los años de gobiernos morados han sido también los años dorados de la corrupción. Al menos esto sugiere el deterioro de la puntuación de la República Dominicana en el Índice de Percepción de Corrupción.

El pasado 23 de enero de 2020, la República Dominicana obtuvo su peor puntuación en los últimos años en el Índice de Percepción de Corrupción de 2019 (“CPI 2019”), publicado por la ONG Transparency International.

Transparency International publicó su versión más reciente del CPI. El CPI califica a las jurisdicciones del mundo en base a sus niveles observados de corrupción. Se llama índice de percepción de corrupción, porque se basa en las opiniones de expertos y empresarios, utilizando entre sus insumos varias fuentes elaboradas por alrededor de 12 reputadas instituciones.

El CPI 2019 califica a 180 países y territorios según sus niveles de corrupción en el sector público. Como las notas de la escuela, las calificaciones se basan en una escala de 0 a 100, donde 0 es altamente corrupto y una nota de 100 es muy limpio.

Reprobamos la materia

En el CPI 2019, la República Dominicana obtuvo su peor puntuación de los últimos 8 años: 28 puntos de un máximo de 100. La calificación de 2019 completa una espiral decadente de cuatro años consecutivos en la puntuación de la República Dominicana en comparación con el puntaje del año 2015.

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Fuente: Elaboración propia con datos de Transparency International

Como escribí hace dos años: “Imagínese un estudiante que obtenga una calificación de 28 puntos de 100 en un examen. Reprobaría la materia. Ciertamente, hemos reprobado la materia de transparencia y pulcritud en la función pública”.

A esto se suma que en el 2019 el país descendió ocho posiciones dentro del listado, pasando de la posición 129 en el CPI 2018, a ocupar la posición número 137 de 180 países evaluados en la versión más reciente.

Según los resultados del CPI, la República Dominicana sigue entre los 50 países con mayor percepción de corrupción en el mundo.

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Fuente: Elaboración propia con datos de Transparency International

Mientras que el continente americano, de 32 países evaluados, sólo hay cinco que tienen mayor percepción de corrupción que la República Dominicana: Guatemala, Honduras, Nicaragua, Haití y Venezuela.

La nota de República Dominicana – 28 puntos de 100 – está 15 puntos por debajo del promedio de la región, que es de 43 puntos de 100.

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Fuente: Transparency International

Ni el rubor público

Antes estos resultados, resuena la promesa incumplida de campaña del presidente Medina de que “cuándo el rumor público acuse a un funcionario, [el presidente] le pediría cuentas en un consejo de gobierno ampliado”.

Da la impresión de que durante estos ocho años de gobierno ni en los pasillos del Palacio Nacional ni en el Palacio de Justicia, se han escuchado los clamores de las denuncias públicas de corrupción.

Sin embargo, los rumores sí llegaron hasta Berlín, Alemania, que es donde tiene sede Transparency International. Ahora se esparcieron por todo el mundo con la publicación del CPI 2019.

Más allá del rumor público, ni siquiera el rubor público motivó al gobierno a actuar en contra la corrupción.

Condorcet explica la Penn-a del PLD

“Una primera observación que pudiera levantarse es que la estrategia del PLD-gobierno de minimizar mediáticamente el impacto de la división y tratar de impedir la candidatura del doctor Leonel Fernández no han sido correctas”.

Pedro Silverio, “Al fin una encuesta independiente” (17.01.2020)

Uno de los resultados más sorprendentes de la encuesta Mark Penn Stagwell publicada el pasado 15 de enero de 2020, es que en caso de que Leonel Fernández quede inhabilitado para presentarse a las elecciones presidenciales, el candidato presidencial Luis Abinader ganaría las votaciones cómodamente en primera vuelta, por encima del candidato del oficialismo, Gonzalo Castillo.

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Fuente: Imagen tomada de la Encuesta Mark Penn Stagwell

Parece contraintuitivo. De hecho, la estrategia del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) luego de la división propiciada por el doctor Fernández y la Fuerza del Pueblo (LFP), ha sido de intentar cerrarle el paso a la candidatura de Leonel Fernández.

Esto va en línea con la opinión de varios expertos políticos que auguran que los votos fugados del PLD hacia LFP tienen vocación de retornar al PLD si Leonel Fernández queda inhabilitado como candidato.

El oficialismo padece del síndrome del miembro fantasma (phantom limb), común en los amputados, quienes continúan percibiendo los calambres de sus miembros cercenados.

La realidad es que los votos perdidos no se injertan tan fácilmente.

Tiro por la culata

La encuesta Mark Penn Stagwell sugiere que la estrategia perseguida por el oficialismo tendría consecuencias indeseadas y en sentido contrario para el PLD y su candidato presidencial, Gonzalo Castillo.

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Si se analizan los datos de la encuesta Mark Penn Stagwell, se aprecia que de los 19 puntos porcentuales que saca el expresidente Fernández, si se inhabilita su candidatura, Gonzalo Castillo del PLD apenas captaría 7 puntos porcentuales más. Es decir que el PLD recuperaría menos de un 40 % de la cuota de votos de LFP.

Mientras que Luis Abinader captaría 10 puntos porcentuales – más de la mitad de los votos de LFP – ayudándole a consolidar la victoria presidencial en una primera vuelta, con una proyección total de 53 % de los votos. Aún considerando el margen de error de la encuesta (3 %), Luis Abinader estaría muy cerca del umbral de la victoria en una primera vuelta electoral.

Esto revela que, a pesar de que pierden la presidencia en todos los escenarios planteados a la fecha, para el PLD unas elecciones con Leonel Fernández como candidato presidencial son menos malas que unas elecciones sin él. Pero a menudo las pasiones enlodan la estrategia.

¿Es racional esta estrategia del PLD? ¿Cómo es posible este resultado? ¿No se supone que si los votos de LFP salieron del PLD – la inhabilitación de Leonel Fernández implique que dichos votos se adhieran nuevamente al candidato del PLD?

El análisis económico de las decisiones públicas – llamada también teoría de la Elección Pública (Public Choice Theory) – explica estas interrogantes.

Resulta que quienes persiguen esta estrategia lo hacen bajo los efectos de una de las más antiguas falacias: una paradoja de votación o de Condorcet. La combinación de esta paradoja y del sesgo del optimismo que resulta de ostentar el poder son un coctel peligroso que llevan a muchos políticos a perseguir estrategias erróneas pensando que hacen lo correcto para su causa.

A continuación, explico en qué consiste esta paradoja, y por qué en algunos procesos electorales donde hay tres o más opciones, los grupos pueden tomar decisiones de manera diferente a como lo hacen los individuos que los componen.

Condorcet y las paradojas de votación

Las paradojas de votación fueron explicadas más de cien años antes de que surgiera la teoría de Elección Pública como campo de estudio contemporáneo. De hecho, se atribuye al Marqués de Condorcet, un noble francés, matemático y enciclopedista, su formulación inicial en 1785. Es decir, que las paradojas de votación no son nada nuevo.

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El Marqués de Condorcet

En palabras sencillas, la paradoja explica que cuando un electorado tiene tres o más opciones de votación – como ocurre en la primera vuelta de las elecciones presidenciales dominicanas a celebrarse el próximo mes de mayo de 2020 – las preferencias agregadas se vuelven intransitivas.

¿Qué significa esto de (in)transitividad, y con qué se come?

Simplemente es una de las formas como los economistas neoclásicos asumen que las personas manifiestan sus preferencias bajo el marco de la teoría de elección racional.

Por ejemplo, si un individuo prefiere un iPhone por encima de un teléfono Samsung, y prefiere un Samsung a un teléfono móvil Nokia, la transitividad implica que preferirá el iPhone por encima del móvil Nokia.

Es decir: A > B; B > C entonces A > C (aquí el signo de > significa “prefiere … sobre”).

La transitividad es uno de los supuestos básicos de la teoría neoclásica porque define los contornos de lo que implica la toma racional de decisiones.

La racionalidad no se pierde cuando se suman las preferencias de cada votante en una elección donde hay más de tres opciones. Sin embargo, si se puede perder la transitividad.

Eso es lo que explica el resultado revelado por la encuesta Penn. Aunque resulte paradójico y sorprendente, en política hay que evitar caer presa de las falacias de composición, ya que un todo no siempre es la suma de sus componentes.

Como a menudo afirma la sabiduría popular: en política dos más dos no siempre suman cuatro.

Pagar por diferir lo inevitable

La paradoja de Condorcet explica bastante bien por qué sacar a Leonel Fernández de la carrera electoral presidencial de mayo de 2020 ha sido una mala estrategia para el PLD.

No obstante, de los resultados de la encuesta Mark Penn Stagwell, la suerte del PLD está echada, proyectándose que perderán las elecciones presidenciales que se aproximan en todos los escenarios planteados.

El PLD debe elegir entre perder eficiente y elegantemente en una primera vuelta electoral – ahorrándole millones de pesos al país (incluyendo millones de pesos de búsqueda de renta para obtener votos), o tratar recalcitrantemente de avanzar a una segunda vuelta, dejándonos a todos con una enorme cuenta por pagar, sólo para diferir lo inevitable.

 

 

 

 

 

 

 

 

Bancos centrales verdes

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¿Los bancos centrales deben contribuir con la preservación del medio ambiente?

Cuando uno piensa en las funciones de los bancos centrales, la preservación del medio ambiente no es la primera cosa que viene a la mente. El verde con el que uno tiende asociar a los bancos centrales es el color de ciertos billetes.

A pesar de que la relación no es inmediatamente obvia, varios organismos financieros internacionales – como el Fondo Monetario Internacional (FMI) – están interesados en cómo los bancos centrales pueden contribuir con luchar contra el climático.

Externalidades y cambio climático

La preocupación climática de los banqueros centrales radica en que la destrucción del medio ambiente produce consecuencias negativas. Los economistas le llaman “externalidades negativas” a estas consecuencias. Ocurren cuando hay países contaminantes que no asumen plenamente la consecuencia de su contaminación, sino que estos efectos negativos son asumidos por otros países en otras latitudes.

Cuando las consecuencias ambientales de algunos países se sienten en otros, estamos ante la presencia de externalidades negativas transfronterizas. Es decir, externalidades cuyos efectos se sienten a través de varios países.

Esto es relevante para la República Dominicana.

Según el estudio “El turismo dominicano: un mar de oportunidades”, elaborado por la firma de consultoría Analytica, bajo el auspicio del Grupo Popular y de la Asociación de Hoteles y Turismo de la República Dominicana (ASONAHORES), el sector hoteles, bares y restaurantes representaba aproximadamente el “8 % del producto interno bruto (PIB) de la República Dominicana” en el año 2015 y aproximadamente, el “8.6 % del valor agregado al tercer trimestre 2016”.

No obstante, se estima que los beneficios del turismo son más amplios, salpicando también otras áreas.

Como resalta el Informe de la Economía Dominicana (enero-septiembre 2019), durante 2019, fuimos testigos de la fragilidad del sector turístico con la “caída en el influjo de turistas por el efecto que causó la cobertura de noticias negativas propagada por medios de prensa externos, relacionadas a eventos lamentables ocurridos a extranjeros mientras vacacionaban en el país durante la primera mitad del año”.

Ni mencionar entonces que descuidar el medioambiente y no luchar para preservar nuestros recursos naturales que son esenciales para el sector turístico – y para el disfrute de todos los dominicanos –, puede tener consecuencias sobre la estabilidad financiera del país.

Esto sin considerar que producto de las externalidades negativas transfronterizas, podemos estar cumpliendo con nuestra responsabilidad medioambiental, mientras otros países contaminan los océanos y mares, dejando nuestras playas llenas de plástico, basura o sargazo.

Además, la República Dominicana está expuesta a sufrir “en primera fila” las consecuencias de las tormentas, los huracanes y otros desastres naturales. Estos fenómenos son shocks disruptivos que desestabilizan la macroeconomía y entorpecen su desenvolvimiento óptimo. Si efectivamente el cambio climático exacerba y magnifica los desastres naturales habrá que tomar mayores medidas.

Sin mencionar que históricamente hemos sido económicamente vulnerables frente a los desastres naturales, por falta de recursos de contingencia para enfrentar emergencias climáticas.

¿Qué pueden hacer los bancos centrales para colaborar?

Así como los agentes económicos privados han tomado acciones para redefinir los proyectos que desarrollan con el sello de “finanzas verdes” e “inversiones de impacto”, los bancos centrales también pueden poner de su parte para guiar la economía hacia un futuro verde.

El FMI considera que muchos bancos centrales ya toman variables climáticas como parte de sus modelos económicos. Además, a través de los instrumentos de política monetaria, los bancos centrales podrían incentivar que los agentes económicos y los intermediarios financieros sustituyan activos grises por activos verdes de iguales características.

Los bancos centrales que han adoptado políticas no convencionales – como los programas de expansión cuantitativa, podrían otorgar condiciones favorables para los bonos verdes, por ejemplo. También en la regulación prudencial se podría darle un tratamiento más favorable a los activos que tengan componentes de sostenibilidad ambiental.

Con esto no digo que se deben beneficiar activos chatarras simplemente porque tengan el sello verde. Pero eventualmente, llegará la época en que los propios intermediarios financieros privados deberán ponderar el impacto ambiental de los proyectos al momento de financiarlos por las potenciales externalidades negativas que generan, con la finalidad de que no vean su reputación afectada.

¿Qué dice la Constitución al respecto?

Según el artículo 228 de la Constitución dominicana, el Banco Central de la República Dominicana tiene por “objeto velar por la estabilidad de precios”. Esto significa que la lucha contra la inflación debe ser su principal meta.

No obstante, esto no excluye que puedan adoptarse otras metas secundarias – sin perjudicar la estabilidad de precios – como: luchar contra la inestabilidad financiera (riesgo sistémico), velar por la estabilidad macro-prudencial, políticas a favor del desarrollo de viviendas, entre otras.

De igual forma, el régimen monetario y financiero de la nación no opera en un vacío. Sino que debe interpretarse contra el relieve de los principios rectores enunciados por la propia Constitución.

Como dice el artículo 217 de la Constitución, el régimen económico se “fundamenta en el crecimiento económico, la redistribución de la riqueza, la justicia social, la equidad, la cohesión social y territorial y la sostenibilidad ambiental, en un marco de libre competencia, igualdad de oportunidades, responsabilidad social, participación y solidaridad”.

Por lo que es evidente que todas estas variables – incluida la variable de sostenibilidad ambiental – de alguna forma son parte de la función de utilidad que deben optimizar nuestros hacedores de políticas públicas.

Ciertamente, estamos en la antesala de la banca central verde.

Titularizaciones con y sin titularizadoras

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¿Puede un cantante recibir un pago hoy (royalties) por sus canciones que se van a transmitir (streaming) dentro de un año en Spotify o en discotecas?

¿Se puede transformar una cartera de préstamos hipotecarios de un banco en otros tipos de activos que generen efectivo?

¿Hay alguna fórmula mágica para convertir las acciones de una sociedad comercial en otro tipo de valor negociable que genere un flujo de ingresos para la compañía que emite las acciones?

Estas preguntas parecen esotéricas. Pero la respuesta es la misma: todo lo planteado es posible mediante la titularización.

Recientemente, la titularización ha generado titulares (valga el calambur). Se anunció la primera emisión de valores titularizados en el mercado dominicano a cargo de una titularizadora.

En este artículo describo qué es la titularización y explico si la emisión de valores titularizados que realiza Titularizadora Dominicana (TIDOM) es o no la primera en el mercado dominicano como se ha anunciado.

Titularizar es transformar

La titularización parece una operación misteriosa. Pero realmente es sencilla. Sólo hay que recordar el mito del Rey Midas quien todo lo que tocaba lo convertía en oro. Salvo que, en vez de oro, la titularización es una operación que busca generar flujos de efectivo a partir de activos de liquidez restringida o diferida. Es decir, activos que en un momento específico no generan flujos de liquidez o cuya potencial liquidez está fraccionada o aplazada.

¿Cómo se consiguen flujos de efectivo por activos de liquidez restringida o diferida –sin tener que pignorar ni ceder irrevocablemente dichos activos a terceros?–. Esa es la pregunta que resume los tres escenarios presentados al inicio del artículo. La respuesta es través de la titularización: un proceso de reconfiguración financiera y jurídica

Como explica la prof. Katharina Pistor en su superventas, The Code of Capital (2019), los abogados como programadores jurídicos utilizamos el Derecho para “injertarle módulos del código [del capital] a nuevos activos” o “reconfigurar activos existentes” usando las reglas legales. Ella cita la titularización como un ejemplo de cómo está programado jurídicamente el mundo financiero contemporáneo.

A través de la titularización se empaquetan activos de liquidez restringida o diferida y se transforman en valores negociables. Dicho de otra forma, se emiten valores negociables contra un patrimonio de afectación que tiene como activos subyacentes los valores que se pretenden transformar. Estos valores negociables luego se venden a inversores –completando el proceso de conversión de un activo en efectivo. Los inversores reditúan con los flujos de efectivo generados por los activos subyacentes.

Por eso el proceso se llama titularización –o titulización, como le denomina la Real Academia Española–. Algunos autores como el prof. Carlos Gilberto Villegas le llaman securitización, adaptando su nombre en inglés (securitization).

A pesar de estos distintos nombres, lo más paradójico es que con la desmaterialización de los valores ya no se emiten títulos físicos (anteriormente llamados títulos-valores, o wertpapiere en alemán), sino que los valores negociables están representados por anotaciones en cuenta.

Así funciona la alquimia jurídica y financiera de la titularización.

The man who sold the bonds

Volviendo a los tres escenarios discutidos en la introducción, se pueden titularizar casi cualquier tipo de activos, como los catálogos musicales de artistas, las carteras hipotecarias de entidades financieras y también paquetes de otros valores negociables como las acciones.

Por ejemplo, los llamados Bowie Bonds (bonos de David Bowie) fueron bonos estructurados en 1997 por el banquero David Pullman y emitidos contra las regalías generadas por el catálogo musical del ahora fenecido cantante de rock David Bowie.

Así el intérprete de la canción The Man Who Sold the World (el hombre que vendió el mundo), se convirtió en The Man Who Sold the Bonds (el hombre que vendió los bonos).

El caso de la titularización de hipotecas, muchos recordarán que durante la más reciente crisis financiera global que alcanzó su nadir en el año 2008, una variable del aprieto crediticio fueron las llamadas hipotecas chatarras o subprime. Estas eran préstamos hipotecarios que se hacían a personas con dudosa capacidad de pago, y que luego se empaquetaban y titularizaban. Los valores resultantes se vendían a terceros incluyendo inversores institucionales. Como la caída en cadena de dóminos, cuando los deudores hipotecarios dejaron de pagar sus hipotecas se transfirió el riesgo crediticio por todo el encadenamiento productivo hasta alcanzar a los inversores finales de los valores titularizados.

El historiador y reportero financiero Michael Lewis lo explica bien en su libro The Big Short que luego se reprodujo como una excelente película cinematográfica–.

Dicho esto, la titularización per se no es “ni buena ni mala”. Es simplemente una institución de los mercados financieros, que al igual que cualquier otra es susceptible de fallos del mercado y conductuales. De hecho, la estructura funcional subyacente de la titularización es el fideicomiso. (Ver El fideicomiso como forma organizativa y Fideicomiso sin trust).

¿La titularización de TIDOM es la primera?

Finalmente, vale preguntarse si la emisión de valores titularizados anunciada por TIDOM es la primera en el país.

La respuesta es si y no.

Ciertamente la emisión anunciada es la primera que realiza una empresa titularizadora. Este participante del mercado existía desde la antigua Ley del Mercado de Valores núm. 19-00. Sin embargo, no es hasta la emisión anunciada por TIDOM que finalmente una titularizadora emite valores producto de una titularización en el mercado de valores dominicano.

Sin embargo, como la titularización tiene como operación subyacente al fideicomiso, todos los valores emitidos contra patrimonios de afectación son efectivamente producto de una titularización.

Esto lo reconoce la actual Ley del Mercado de Valores núm. 249-17, cuando define la titularización como el “proceso que consiste en el agrupamiento o empaquetamiento de bienes o activos generadores de flujos de caja, mediante la creación de un patrimonio separado administrado por una sociedad titularizadora, o de un fideicomiso de oferta pública administrado por un fiduciario autorizado” (subrayado añadido).

Esto quiere decir que otras emisiones realizadas en años anteriores mediante fideicomisos de oferta pública, por ejemplo, como la emisión reciente del Fideicomiso RICA, son valores emitidos producto de procesos de titularización. En el caso del Fideicomiso RICA se emitieron valores que tienen como activo subyacente acciones de RICA. No se emitieron acciones al público, como incorrectamente anunciaron algunos medios.

De hecho, voy más lejos. Independientemente de lo que dice la citada ley, la titularización como operación financiera se podría replicar sintéticamente sin fideicomiso y sin ley especial del mercado de valores, a través de la compartimentación de activos que proveen otros vehículos organizativos, como la sociedad anónima o las sociedades en comandita por acciones. Lo único que se necesita es un patrimonio independiente para cercar los activos y la posibilidad de emitir títulos con cargo a dicho patrimonio.

Ciertamente, esta estructura descrita conlleva fricciones legales y fiscales de por medio que afectan el funcionamiento óptimo del engranaje de la estructura ideal. Por eso es mejor titularizar a través de una estructura institucional especial como la que existe ahora en el marco jurídico dominicano.

Top 5 artículos de 2019

 

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En diciembre de 2019 el blog LexMercatoria, que dio lugar a esta columna homónima, cumplió 8 años.

El número de lectores y visitantes del blog ha aumentado significativamente cada año. Durante 2019, el número de vistas (views) aumentó un 84.18 % con relación al año anterior. Durante el mismo período, el número de visitantes aumentó un 85.28 %. Esto sugiere que nuestros miles de lectores disfrutan y valoran el contenido.

Estos datos del blog no incluyen las personas que leen la columna a través de Acento.com.do, un diario digital donde estas ideas alcanzan a muchos lectores más de todas partes del mundo.

El año 2019 culmina y aprovecho para compartir los cinco principales artículos del blog LexMercatoria.

  1. Cómo crear una crisis de viviendas. Sobre las consecuencias indeseadas del proyecto de ley de alquileres que se pretende promulgar en la República Dominicana.
  2. Burro-cracia y simplificación de trámites. Sobre el enorme costo económico social que la burocracia impone a los dominicanos. El periódico financiero El Dinero, citó el análisis en el artículo “RD+Simple busca agilizar los procesos productivos”.
  3. ¿Por dónde deben comenzar las reformas del Poder Judicial? Una reflexión que discute cuáles son los principales retos del Poder Judicial a partir de la recomposición de la Suprema Corte de Justicia.
  4. Fideicomiso sin trust. Abogando porque se transforme el fideicomiso dominicano en un verdadero trust, permitiendo que las personas físicas puedan fungir como fiduciarios – como de hecho, ocurre en el trust.
  5. En la quinta posición hay un empate entre:

Agradezco a todos los lectores que visitan esta columna y el blog.

¡Les deseo felices fiestas y un próspero año 2020!

Infraestructuras de identidad digital

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¿Qué son los sistemas y las infraestructuras de identidad digital y cuáles pueden ser sus potenciales beneficios y riesgos? ¿La República Dominicana necesita adoptar una infraestructura de identidad digital? Esta reflexión busca contestar estas y otras preguntas relacionadas.

Como reconoce un reciente trabajo de investigación de D’Silva, Filkova et al. (The design of digital infrastructure: lessons from India), publicado por el Banco de Pagos Internacionales (BIS, por sus siglas en inglés), “el acceso financiero para los individuos es crítico para que las economías alcancen su máximo potencial”.

La transformación digital financiera y comercial promete generar mayores beneficios para las personas. Sobre todo, para aquellas que no están bancarizadas.

Sin embargo, la digitalización se ve obstaculizada por fallos del mercado y del gobierno. Estos fallos incluyen: altos costos de transacción, leyes anticuadas e inadecuadas, imposición de impuestos con sellos físicos (por ej., como el del Colegio de Abogados), infraestructuras deficientes de registro civil, entre otras trabas que retrancan la digitalización.

En el caso de la República Dominicana, sanear y actualizar los sistemas de registro civil es uno de los retos pendientes. Tenemos un sistema de registro civil anticuado sentado sobre las bases de una estructura legal decimonónica.

Esta anticuada base se ha ido zurciendo con retazos y parches. El resultado son mosaicos diversos que validan el adagio de Jesucristo de que no se debe poner “remiendo viejo a vestido nuevo”.

La próxima gran reforma a nuestro sistema de registro civil debe realizarse para relanzar un verdadero sistema de identidad digital que permita a la ciudadanía transar y acceder a una plétora de servicios digitales – públicos y privados – de manera segura. Esto sentaría la zapata para construir una infraestructura digital para la República Dominicana.

Jurisdicciones como Singapur, Hong Kong y la India han desarrollado sus infraestructuras y sistemas de identidad digital. El citado estudio del BIS le llama stacks o montones. Según el estudio del BIS, los stacks o montones son “conjuntos de plataformas independientes pero interconectadas que funcionan para alcanzar ciertos objetivos”.

Estas infraestructuras se convierten en importantes bienes públicos (ver estudio citado del BIS), generando beneficios que los economistas llaman externalidades positivas, que se derraman sobre múltiples áreas de las vidas cotidianas de las personas. Estas áreas – “carriles” o “rieles” (rails) como le llama el estudio del BIS – incluyen a los sistemas de pago, sistemas de identidad, salud pública, seguridad ciudadana y migratoria, etc.

Por ejemplo, las infraestructuras de identidad digital benefician a los usuarios de los servicios financieros. Con un sistema de identidad biométrico y moderno los usuarios pueden acceder a nuevos productos y servicios de manera remota. Los sistemas también ayudarían a realizar la identificación y verificación de los clientes – y todas las fases de la diligencia debida para transacciones no presenciales (non-face-to-face).

A través de sus infraestructuras de identidad, países como la India han innovado en el desarrollo de las rutinas de diligencia debida digital – o e-KYC – que permiten a las instituciones financieras cumplir con sus deberes de prevención de lavado de activos (PLAFT) sin tener que exigirles a las personas que visiten una sucursal.

El registro de identidad Aadhaar de la India es la base de datos biométrica más grande del mundo. Luego de la implementación del Aadhaar el nivel de bancarización en la India aumentó de 35 % en el 2011, a un 80 % en el año 2017.

En teoría esta infraestructura favorecería alcanzar mayores niveles de bancarización y aumentar el bienestar de los consumidores de todos los servicios financieros, que podrían acceder a productos bancarios, realizar actividades de corretaje de valores o abrir cuentas de custodia de valores de manera remota.

Las infraestructuras de identidad digital también tienen beneficios para los sistemas de pago. Permiten combatir infracciones como el fraude o el robo de identidad, asegurando que quienes realicen instrucciones de pagos en línea o a través de aplicaciones móviles sean realmente los clientes titulares de las cuentas debitadas.

En el ámbito del comercio electrónico, la identidad digital también permite que otras firmas – incluyendo las firmas de servicios financieros tecnológicos (Fintech) – puedan establecer relaciones y transar con clientes de manera segura y totalmente en línea. También permitiría mayor integración entre las Fintech y los proveedores tradicionales que participan en los mercados financieros. Además de que se motiva la innovación permitiendo que las Fintech desarrollen aplicaciones y productos sobre la infraestructura digital común de un país.

Los beneficios de las infraestructuras digitales no se limitan a los ámbitos comercial y bancario. Por ejemplo, pueden ser útiles para tramites con escuelas, universidades y centros de estudio. Los estudiantes y egresados solicitantes podrían recopilar duplicados de los documentos y las certificaciones requeridas, como actas de estado civil, certificaciones de ministerios, récords de nota, etc. También podrían inscribirse, solicitar becas y pagar remotamente, reduciendo los tramites y el fango burocrático asociado con los trámites educativos.

Todo esto beneficiaría incentivar la educación – uno de los bienes públicos más importantes para el desarrollo humano. También aumentaría los niveles de competitividad de la República Dominicana.

Cada ciudadano podría tener un casillero electrónico digital con sus principales documentos públicos y privados – y simplemente autorizar a que se compartan los documentos seleccionados con las instituciones y entidades deseadas de manera rápida y segura. Esto no es ficción: es el casillero digital “DigiLocker” de la India.

La identidad digital también tiene el potencial de mejorar nuestras interacciones con el gobierno y con las instituciones públicas. El gobierno electrónico –GovTech o e-government – tiene mucho que ganar de la transformación digital. Solicitar documentos, legalizaciones, permisos, licencias, subsidios, entre otros actos administrativos, de manera remota y segura aumenta el bienestar de los ciudadanos y ayuda a reducir el costo económico social de la administración pública.

Un sistema robusto de identidad digital también beneficiaría la seguridad ciudadana y migratoria. Contribuiría con cubrir lagunas existentes, como las que existen en la identificación de infractores penales, la lucha contra la migración ilegal, la organización de la población penitenciaria, la prevención de fraudes documentales (pasaportes y cédulas), etc.

Ni mencionar que el desarrollo de una infraestructura como la planteada permitiría también construir aplicaciones o rieles importantes en el ámbito de la digitalización del sistema de justicia.

En suma, hay muchas áreas donde un sistema robusto de identidad digital generaría múltiples beneficios para los dominicanos.

Esto no quiere decir que estos sistemas no tienen riesgos. En la era de los ciberataques, la protección de datos personales y la prevención de fraudes, la integridad y el mantenimiento ininterrumpido de los sistemas digitales de identidad son cuestiones fundamentales. Existe el peligro que los datos caigan en manos de criminales, políticos inescrupulosos o gobiernos extranjeros enemigos.

También hay riesgos que surgen de las nuevas tecnologías. Un ejemplo son los llamados deepfakes que toman su nombre del acrónimo formado por las frases deep learning (aprendizaje profundo) más fake (falso). Utilizando inteligencia artificial los deepfakes permiten crear imágenes falsas – pero que parecen muy reales, permitiendo implantar digitalmente la cara de una persona sobre el cuerpo de otra, o incluso, crear vídeos con fotografías de una persona.

Ciertamente, los deepfakes y el desarrollo de filtros con máscaras digitales retarán la identificación remota de las personas a través de algunas rutinas no presenciales que se han desarrollado en algunos países, como es el caso del KYC por videoconferencia en tiempo real que existe en España y Alemania, o las tecnologías de reconocimiento facial.

República Digital es un primer paso hacia la dirección correcta. Pero resulta necesario continuar mejorando y optimizando los servicios – muchos de los cuales no funcionan, otros no están integrados entre sí (no están amontonados) o requieren de registros adicionales de usuarios que no están vinculados con un único sistema de identidad nacional.

Uno de los retos del próximo gobierno deberá ser desarrollar una verdadera infraestructura de digital que permita aumentar el bienestar general de todos.

Cálculo de daños: incapacidades y muertes

¿Cómo los jueces dominicanos calculan los daños civiles que causan incapacidades físicas o muertes según la normativa local? ¿Cuáles principios jurídicos aplican en esos casos?

Cuando producto de un accidente o de una catástrofe alguna persona queda incapacitada o pierde la vida hay que cuantificar los daños compensables para la indemnización que corresponde. Además, se generan daños no pecuniarios (intangibles o hedónicos) que son difíciles de calcular.

La ausencia de lineamientos y parámetros para calcular daños civiles es uno de los principales retos que enfrenta el Poder Judicial de la República Dominicana. Este desafío afecta a jueces, abogados, víctimas – pero también a la sociedad en general.

Por su lado, los jueces están como adivinos con una bola de cristal tratando de valorar daños y perjuicios.

Figura  1. Imagen de un juez dominicano calculando daños

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Como explica el exmagistrado Jorge Subero Isa en su obra fundamental Tratado Práctico de Responsabilidad Civil (2018), los jueces determinan y aprecian el perjuicio. La jurisprudencia dominicana establece que los jueces son soberanos de evaluar el daño.

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia (SCJ) ejerce el control de calidad de estas estimaciones a través de la casación. Si la SCJ estima que una evaluación de daños no se ha hecho correctamente, se refiere a una desnaturalización.

Según la jurisprudencia, las indemnizaciones deben corresponderse con el daño causado. Estas deben ser razonables y proporcionales. Las indemnizaciones son razonables cuando se relacionan con la magnitud de la falta. Mientras que son proporcionales con relación a la dimensión del daño. Estos son los lineamientos básicos que la jurisprudencia le ha dado a los jueces para calcular daños.

Imagínese que en un examen a usted le enseñen una foto de un accidente de tránsito entre dos vehículos y le pidan que calcule los daños causados, dejándole como parámetros únicamente los criterios de proporcionalidad y razonabilidad. Además de una tarea difícil, sería un ejercicio especulativo.

La jurisprudencia sólo ha dotado a los jueces de criterios cualitativos y poco específicos, cuando la cuantificación de daños requiere de criterios cuantitativos y específicos. Los jueces quedan autorizados a cuantificar indemnizaciones discrecionalmente y con pocos criterios. No tienen compás ni herramientas para hacer este trabajo correctamente. Mucho menos para hacerlo de forma consistente y con base científica.

Los criterios y las herramientas cuantitativas que los jueces necesitan las suplen dos disciplinas: la Economía Forense y el Análisis Económico del Derecho.

La Economía Forense aplica teorías, métodos y fórmulas de cálculo para los daños y perjuicios civiles (Frank D. Tinari, Forensic Economics, 2016). Esta disciplina se ha desarrollado con mucho éxito en distintas jurisdicciones. En Estados Unidos, se estableció la National Association of Forensic Economics (NAFE) en 1987, reuniendo a expertos y peritos con conocimientos para calcular daños a solicitud de tribunales o de partes interesadas.

Por su lado, el Análisis Económico del Derecho (AED) aplica las herramientas y los métodos de la Microeconomía para estudiar las leyes y sus consecuencias. Desde sus inicios el AED ha estado interesado en examinar la Responsabilidad Civil (Torts) como una de sus áreas de enfoque principal.

Pocos meses después de la publicación del artículo fundamental de Ronald Coase, titulado The Problem of Social Cost (“El problema del costo social” – 1960), el magistrado Guido Calabresi, otro de los fundadores del AED, publicó su ensayo sobre Responsabilidad Civil titulado “Some Thoughts on Risk Distribution and the Law of Torts” (Yale Law Journal, 1961).

Del AED conocemos cuáles son algunos de los problemas sociales que justifican el Derecho de Daños. Antaño se consideraba que el sistema de Responsabilidad Civil existía para mantener el orden social (evitando la venganza privada), y también para compensar los daños. Como expresa el profesor de la Universidad de Harvard, Steven Shavell (1987), el desarrollo del mercado de seguros cuestiona si efectivamente la Responsabilidad Civil se justifica para compensar daños.

Del AED surgen otros problemas sociales importantes del sistema de compensación de daños civiles, como evitar la sobrecompensación o infracompensación de daños, minimizar el costo social de los accidentes, inducir los niveles socialmente deseables de inversión en precaución (cuidado) y producción de riesgos (actividad) y gestionar el costo administrativo de mantener el sistema de compensación de daños (litigiosidad).

En una próxima entrega discutiré con mayor detalle cuáles normas existen dentro del ordenamiento jurídico, que podrían guiar a los jueces a cuantificar daños por muertes o discapacidades (perjuicios corporales). También compartiré algunos avances doctrinales y legislativos comparados para auxiliar a calcular daños civiles y estimar el costo estadístico de la vida con fin regulatorio.

¿Se deben desjudicializar los divorcios por mutuo consentimiento?

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¿Desjudicializar los divorcios por mutuo consentimiento podría ayudar a reducir la mora y la congestión judicial en la República Dominicana? Este análisis busca iniciar una discusión al respecto. La hipótesis es que – manteniendo las demás variables constantes – la desjudicialización de los divorcios por mutuo consentimiento, complementada con reformas a las leyes de divorcio y del régimen de la publicidad del registro civil podría liberar hasta un 10% de la entrada de asuntos al sistema judicial civil.

Esto permitiría reducir la congestión y la mora a través de dos válvulas específicas: primero, reduciendo la entrada de asuntos al sistema. Segundo, liberando más tiempo y recursos para afrontar la pendencia civil existente.

Este análisis se divide en cuatro secciones. La primera sección plantea la problemática que se pretende solucionar con la propuesta: combatir la congestión y la mora judicial. La segunda sección analiza sucintamente el marco legal del divorcio en la República Dominicana explicando por qué no funciona. La tercera sección presenta estadísticas que evidencian que la cantidad de divorcios ha ido en aumento en los últimos años, situación que se refleja también en los tribunales. La cuarta sección plantea las razones por las cuales podría ser más conveniente mantener la judicialización de los divorcios por mutuo consentimiento.

1.   Congestión y mora

La congestión y la mora son uno de los jinetes del apocalipsis judicial dominicano. Eso de “tarde, pero seguro” no aplica para el sistema de justicia. Es un lugar común hablar de que “una justicia retardada es una justicia denegada”. Pero una justicia retrasada también es costosa.

La congestión y la mora son dos caras de una misma moneda. Cuando en un tribunal entran más asuntos que los que salen, se crea congestión o pendencia. La congestión esclerotiza el buen funcionamiento de un tribunal. Entorpece la salida de asuntos. Si se mantiene el ritmo resolutivo por debajo de un 100%, se acumulan los expedientes.

Lo que decía Ulises Heureaux (Lilís), de la deuda pública, aplica a la resolución de casos judiciales: “los casos viejos no se fallan, y los nuevos se dejan envejecer”.

La congestión afecta todo el sistema de justicia. La contracción de la productividad judicial dominicana es particularmente severa en la cúspide – en la Suprema Corte de Justicia (SCJ). Según estimados, tan sólo la Sala Civil de la SCJ, existen miles de expedientes pendientes de fallo.

Combatir efectivamente la mora y la congestión judicial requiere de una combinación de técnicas que ataquen los casos pendientes y prevengan los casos futuros. Desjudicializar asuntos hoy podría ayudar a reducir la congestión de mañana.

2.   Leyes vetustas

En la República Dominicana el divorcio está regulado por ley 1306-BIS de 1937 y sus modificaciones (leyes núm. 2669 de 1950 y núm. 3932 de 1954). Estos bloques legislativos anticuados se apoyan principalmente en las disposiciones del Código Civil dominicano y la Ley 659 de 1944 sobre actos del estado civil. Existe también la Ley núm. 142 de 1971 que creó un régimen de divorcio exprés o al vapor, pero que aplica para algunos casos específicos solamente.

La referida ley de divorcio 1306-BIS contempla dos procedimientos para divorciarse. Estos son: (1) el divorcio por causa determinada, y (2) el divorcio por mutuo consentimiento. Ambos procesos son judiciales. Es decir, requieren de una demanda formal ante los tribunales competentes de primera instancia.

Esto implica que la sociedad dominicana del año 2020 está viviendo con las leyes del estado civil y de divorcio de mediados del siglo pasado. Este es el primer problema. El segundo problema es que ambos procesos requieren de la intervención judicial. Es necesario examinar modificar este marco normativo para evaluar si conviene desjudicializar los divorcios por mutuo consentimiento.

Esta propuesta no es una panacea. Contiene riesgos y consecuencias que deben ser ponderadas cuidadosamente, para evitar que se vulneren los derechos de ciertos grupos. Sin embargo, antes de discutir las implicaciones de políticas públicas, es importante echarles un vistazo a las estadísticas sobre matrimonios y divorcios para comprender mejor la realidad social dominicana actual.

3.   Los divorcios van en aumento

Para el año 2018, la entrada de casos de divorcio por mutuo consentimiento representaba aproximadamente un 10.02% del total de entradas de asuntos civiles al sistema judicial. Es decir, que de 1 de cada 10 asuntos que entraban al sistema era un divorcio por mutuo consentimiento (Ver Figura 1).

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En algunos Departamentos Judiciales, la proporción era mayor, como muestra la Figura 2. Por ejemplo, en 2018 la entrada de divorcios por mutuo consentimiento representó el 14.10% de todos los casos civiles del Distrito Nacional, un 15.14% de la entrada de asuntos en el departamento judicial de Santiago, y un 9.57 % del departamento de Barahona, según los datos disponibles.

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La Figura 3 presenta la cantidad total anual de divorcios registrados en la República Dominicana entre 2001 y 2018. Se aprecia que, en términos absolutos, la cifra ha ido en aumento. Por ejemplo, entre 2001 y 2018 la cantidad total anual de divorcios registrados experimentó un aumento de 93.21%, pasando de 12,821 divorcios registrados en 2001 a 24,772 divorcios registrados en 2018.

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Si se toma en cuenta la tasa bruta anual de divorcios en función de la población dominicana, se aprecia que también ha ido en aumento desde 2001. Para el año 2018, la tasa bruta de divorcios alcanzó su máximo nivel de 2.41 divorcios por cada 1,000 habitantes. Un aumento de 59.60% comparado con su nivel en el año 2001. (Ver Figura 4).

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Mientras que, si se toma el cociente entre el total anual de divorcios registrados y el total anual de matrimonios registrados, se puede apreciar que pasó de un 34.40% en 2001 a un 49.49% en 2018. Esto significa que mientras que en 2001 por cada divorcio se registraban tres matrimonios, para 2018 por cada divorcio se registraron casi dos matrimonios. Es decir, que los divorcios han ido en aumento respecto de la cantidad de matrimonios registrados.

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¿Pero cuál de los dos procedimientos contemplados por la ley prima en los divorcios que se registran anualmente? Si se analizan las cifras entre los años 2001-2018, se aprecia que hasta el año 2004, los divorcios por causa determinada (incompatibilidad de caracteres en las estadísticas), representaban la mayor proporción porcentual –rondando un 60% de total de divorcios registrados. Sin embargo, a partir del año 2005 esta composición cambia y los divorcios por mutuo consentimiento se volvieron más comunes, promediando un 55.75% de todos los divorcios entre 2006 y 2018, como refleja la Figura 6.

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Esto sugiere que, a pesar de hacerse más comunes, los divorcios se han tornado menos litigiosos – incluso sin tomar en cuenta que los divorcios por mutuo consentimiento sólo están permitidos para personas que tienen entre 2 y 30 años de casados.

A todo lo anterior se suma que, a nivel de estado civil, la composición de la sociedad ha cambiado. Es decir, que los dominicanos optan cada vez menos por casarse. Esto se refleja, por ejemplo, en los cambios de la distribución del estado conyugal de la población mayor de 20 años en los años 2002 y 2010. La cantidad de personas casadas se redujo de un 26.87% en 2002 a un 20.27% en 2010, como refleja la Figura 7.

Esto quiere decir que para 2001, aproximadamente uno de cada cuatro dominicanos mayores de 20 años estaba casado. Para 2010 la cifra se redujo a uno de cada cinco. Aunque la proporción de divorciados no varió considerablemente entre dicho período, si hubo un cambio en la proporción de personas separadas de una unión libre. (Ver Figura 7). 

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Estos datos sugieren que a pesar de que los dominicanos se casan cada vez menos, los divorcios siguen ocupando el tiempo de los tribunales.

4.   Implicaciones de políticas públicas

 Desjudicializar los divorcios por mutuo consentimiento no es una panacea contra la mora. Existen razones importantes para requerir que los procesos de divorcios por mutuo consentimiento se realicen en sede judicial.

En primer lugar, está la protección de las partes más débiles ante lo que se podría percibir como una relación asimétrica de poder, riquezas o posibilidades. Ciertamente, esta era la situación de las mujeres cuando se promulgó la Ley de divorcio en 1937. Ese año las dominicanas todavía no tenían ni siquiera derecho a votar (el sufragio femenino se aprobó en 1942).

Aunque a nivel contemporáneo no se justifica una presunción de asimetría en detrimento de las mujeres, si puede existir una parte menos aventajada en un matrimonio. Mantener la judicialización buscaría proteger a esa parte.

Otro argumento es que aún en los divorcios por mutuo consentimiento, cuando los esposos se casan bajo el régimen de comunidad de bienes existe un patrimonio común – con activos y pasivos – que deben ser identificados y divididos entre los esposos. Esto implica la existencia de acreedores comunes. También está el tema de la guarda y la pensión alimentaria de los hijos (si los hay), que pueden ser menores de edad. Estos factores son importantes y no deben menospreciarse al momento de considerar la desjudicialización de estos divorcios.

Un tercer motivo para mantener judicializado el divorcio por mutuo consentimiento es para evitar divorcios furtivos o secretos, en los que un cónyuge se divorcia, fraudulentamente, sin que el otro se entere. Este es un problema que ha ocurrido en el pasado. Pero no debe ser un motivo para no considerar una reforma que beneficie la descongestión judicial. Simplemente, requiere de políticas que permitan evitar que pase.

La problemática de los divorcios furtivos es menos una debilidad del sistema de justicia que una deficiencia institucional del registro del estado civil que mantenemos. A pesar de que hoy día contamos con tecnología poderosa, el registro civil y su régimen de publicidad sigue pensado y funcionando como un sistema de escritura pública, ideado para una sociedad rural francesa decimonónica.

Cuando las personas deciden casarse no acuden a un tribunal de primera instancia para que oficialice la ceremonia. Al momento de casarse, pueden tener hijos (comunes o no), tienen activos y deudas. Así que no se justifica que para poner fin al matrimonio obligatoriamente deba intervenir un juez.

Sin embargo, los citados argumentos a favor y en contra de la desjudicialización del divorcio por mutuo consentimiento deben de evaluarse en función a su beneficio social neto. Por ende, cualquier provecho que podría generar la desjudicialización del divorcio por mutuo consentimiento debe ir acompañado de una reforma integral de la manera como las partes solicitan el divorcio, participan en un acuerdo que preserve sus mejores intereses y se enteren del resultado de la solicitud.