CÁLCULO DEL CONSENSO EN EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

brown wooden gavel close up photography

Photo by rawpixel.com on Pexels.com

Durante la entrevista del Consejo Nacional de la Magistratura (“CNM”) al profesor y constitucionalista, Cristóbal Rodríguez, el consejero Magistrado Fran Soto le preguntó si había espacio de mejora respecto del régimen constitucional vigente.

El profesor Rodríguez aprovechó para resaltar que la mayoría requerida para toma de decisiones del Tribunal Constitucional (“TCRD”) es un obstáculo para su efectividad como órgano jurisdiccional. Según Cristóbal Rodríguez, esta regla “genera dificultad para generar consensos” requeridos para tomar decisiones – particularmente, decisiones controversiales o trascendentes.

El artículo 186 de la Constitución Dominicana establece que: “[e]l Tribunal Constitucional estará integrado por trece miembros y sus decisiones se adoptarán con una mayoría calificada de nueve o más de sus miembros”.

Por su parte, el artículo 27 de la Ley núm. 137-11, añade que el TCRD: “delibera válidamente con la presencia de nueve miembros y decide por mayoría de nueve, o más votos conformes.”

De esto se desprenden dos elementos a tomar en cuenta: 1) el cuórum necesario para deliberar válidamente; y (2) la mayoría requerida para tomar decisiones. En el caso del TCRD, el umbral para ambos aspectos es de 9 jueces, de una matrícula total de 13 jueces.

Esto implica que la toma de decisiones en el TCRD conlleva altos costos de transacción (costos de decisión) si se compara otras altas cortes y órganos jurisdiccionales.

Para que el TCRD sesione válidamente deben estar presentes 9 jueces de un total de 13. Es decir, el 69.2% de su matrícula (más de 2/3 partes, como señaló Cristóbal Rodríguez en su exposición).

Pero aún reuniendo el cuórum mínimo de 9 jueces, se requiere la unanimidad (100%) para tomar una decisión. Es decir, que 9 jueces del TCRD se pueden reunir para deliberar, pero concluir la reunión sin adoptar una decisión. Esto puede llevar algunos expedientes a puntos muertos. También desperdicia valioso tiempo de los magistrados, secretarios y letrados.

Todo esto implica un alto costo de toma de decisiones. En la medida en que participan más jueces en una deliberación del pleno del TCRD, el porcentaje requerido para tomar una decisión se va diluyendo, pero nunca desciende por debajo del 69.2% – 9 jueces – que sirve de piso duro constitucional para decidir válidamente.

La toma de decisiones es menos gravosa en otros órganos deliberativos. Por ejemplo, en la Suprema Corte de Justicia (“SCJ”), que cuenta con una matrícula de 16 jueces con funciones jurisdiccionales (excluyendo una jueza que tiene funciones dentro del Consejo del Poder Judicial), las reuniones del pleno y de las cámaras reunidas requieren de 12 jueces para deliberar válidamente. Esto es, 75% o ¾ partes de la matrícula.

Gráfica 1– Toma de Decisiones en las Altas Cortes

Picture1

A pesar de ser un cuórum más elevado para deliberar válidamente (3/4 partes de la matrícula) que el requerido para las decisiones del TCRD, una vez alcanzado este cuórum, se pueden tomar decisiones con la mayoría simple – o hasta con la mitad de los presentes (50%), es decir, 6 de un mínimo de 12 jueces – en los casos en que el presidente de la SCJ ejerce la prerrogativa de desempate.

Esto porque la regla en el pleno de la SCJ es que las decisiones se toman por mayoría de los presentes para deliberar válidamente, y en los casos de empate (i.e. reuniones con 12, 14 o 16 jueces deliberando), del voto del presidente de la SCJ vale por dos.

El resultado, como se aprecia en la Gráfica 1, es que en la SCJ (pleno y cámaras reunidas), aunque se requiere de la presencia de un mayor número de jueces para deliberar válidamente que en el TCRD (12 en vez de 9), las decisiones requieren de un menor porcentaje de jueces concurrentes (hasta 50% en algunos casos señalados). Esto implica menores costos para tomar decisiones, y se puede argumentar que incide positivamente en aliviar la carga de trabajo, reducir los cuellos de botella y mejorar la tasa de resolución de estos órganos jurisdiccionales.

En las vistas públicas del CNM la crítica a la regla ha sido señalada, y se han dilucidado algunas posibles soluciones. Una, por ejemplo, es dividir el TCRD en salas – lo cual como se ha indicado, abre la posibilidad de criterios heterogéneos y hasta contradictorios entre salas.

Otra solución posible sería recalibrar los criterios antes mencionados de: 1) cuórum necesario para deliberar válidamente; y (2) mayoría requerida para tomar decisiones.

Por ejemplo, aumentar y constitucionalizar el cuórum necesario para deliberar válidamente de 9 a 10 (de 13 jueces) lleva el umbral actual de 69.23% hasta 76.92% – más en línea con las ¾ partes de la matrícula requerida en el caso de otras altas cortes, como la SCJ.

Esto garantiza que una mayoría calificada de jueces estén presentes para poder deliberar válidamente.

Mientras que reducir la mayoría requerida para tomar decisiones, de 9 a 8 – o hasta 7 jueces, implicaría una reducción del porcentaje requerido para decidir, una vez el cuórum para deliberar se haya reunido.

Recalibrar estos factores podría incidir positivamente en la tasa de resolución del TCRD y la reducción de la tasa de congestión del TCRD.

 

 

 

 

Advertisements

Datos sobre los Candidatos Preseleccionados por el CNM 2018

juecessalaaugustascj_0

 

El Consejo Nacional de la Magistratura (“CNM”) está evaluando a 47 candidatos preseleccionados para completar cuatro vacantes en el Tribunal Constitucional de la República Dominicana (“TCRD”).

Los cuatro jueces del TCRD que cumplieron su período de designación son: Leyda Margarita Piña, Víctor Gómez Bergés, Jottin Cury e Ildelfonso Reyes. Víctor Gómez Bergés además sobrepasó la edad límite de retiro de 75 años.

Este escrito resume algunos datos sobre los candidatos preseleccionados, para informar el debate y el proceso de audiencias públicas que inicia a partir del próximo 5 de diciembre de 2018. Los datos tabulados se extraen de los expedientes de los candidatos, publicados en la página web del CNM.

Muchos postulados, pocos escogidos

¿Cuántos candidatos se postularon y cuántos fueron preseleccionados? En total, el CNM recibió 115 postulaciones. 67 postulados fueron filtrados durante la preselección (aprox. 58% de los postulados). Mientras que 1 candidato se retiró voluntariamente. Los 47 candidatos restantes (aprox. 41%) fueron preseleccionados. La Gráfica 1 ilustra estos datos.

Gráfica 1

1

 

El aspecto más debatido sobre la preselección es la falta de motivación por parte del CNM para sus decisiones. Algunos analistas consideran que el CNM debe motivar sus decisiones. La falta de transparencia y de motivación suscita críticas respecto del debido proceso.

Continuar admitiendo la falta de motivación y discrecionalidad del CNM resulta más problemático cuando se trata de evaluación de los jueces existentes. Ya existe un precedente donde se destituyó un juez de la Suprema Corte de Justicia sin una debida motivación. Este tipo de accionar podría repetirse en el futuro, utilizando la destitución como represalia en contra de jueces que preservan su independencia ante las manipulaciones del poder político.

Cortes de hombres

Entre los 47 candidatos preseleccionados, 31 candidatos son hombres (aprox. 66%), mientras que 16 son mujeres (aprox. 34%). Esto implica que, por cada tres candidatos preseleccionados, sólo hay una mujer. Dicho de otra forma, que por cada candidata preseleccionada hay dos candidatos.

Gráfica 2

2

Entre los 13 jueces actuales del TCRD, hay 3 magistradas (23%). Mientras que de los cuatros jueces salientes, una es mujer (25%). El CNM tiene una oportunidad para nombrar más juezas en el TCRD.

Edades

Las edades de los candidatos preseleccionados oscilan entre 36 y 70 años. La edad mínima constitucionalmente establecida es de 35 años. Mientras que la edad de retiro es de 75 años. El 36.17% de los candidatos preseleccionados tiene entre 53.6 y 62.4 años. Mientras que un 25.53% – 12 candidatos – tiene entre 44.8 y 53.6 años. La Grafica 3 presenta un histograma resumiendo la distribución.

La edad promedio de los candidatos es de 53,21 años, mientras que la edad mediana es 54 años.

Gráfica 3

3

 

Perfil Profesional

Uno de los debates más difundidos sobre el perfil de los candidatos gira en torno a la idoneidad de contar con jueces de carrera como parte de las altas cortes.

Se ha escrito bastante al respecto, y este resumen estadístico no es el lugar apropiado para desarrollar los argumentos esbozados a favor o en contra.

Un análisis estadístico del perfil profesional de los 47 candidatos preseleccionados permite apreciar que 16 candidatos (aprox. 34%) son abogados o académicos en ejercicio. Mientras que 20 candidatos son jueces de carrera (43%). Los 11 candidatos restantes (aprox. 23%) son lo que he llamado servidores institucionales, como explico a continuación.

Gráfica 4

4

Se puede apreciar que los jueces de carrera constituyen el principal grupo de candidatos preseleccionados (43%). Algunos candidatos son conocidos ya – puesto que han sido entrevistados en vistas públicas de pasadas convocatorias del CNM.

De los 20 candidatos que son jueces de carrera, 15 (75%) tienen el rango de juez de corte de apelación. Esto me parece revelador, porque podría sugerir que como existe una movilidad vertical esclerótica dentro de los escalafones del Poder Judicial, los jueces de cortes de apelación buscan oportunidades de ascenso en otras altas cortes.

Los 5 jueces aspirantes restantes (25% de los jueces), son jueces de tribunales de primera instancia.

Esta clasificación sólo incluye a los jueces de carrera que actualmente están en ejercicio activo. Algunos candidatos que actualmente son abogados han servido como jueces en el pasado, pero no fueron incluidos como tales en este análisis.

Gráfica 5

5

 

Los 11 candidatos preseleccionados que llamo “servidores institucionales”, provienen de diversas instituciones, incluyendo: 3 candidatos empleados en el TCRD (dos letrados y el actual secretario), una candidata del Poder Judicial (Directora de Políticas Públicas), una candidata de la Oficina Nacional de la Defensa Pública (ONDP), una candidata del Defensor del Pueblo, un Exjuez suplemente del Tribunal Superior Electoral (TSE), y 4 miembros del Ministerio Público.

Gráfica 6

6

Perfil Académico

El perfil académico de los candidatos también es interesante. El estudio de los expedientes revela muchos candidatos con una preparación académica sólida.

¿En cuáles universidades obtuvieron su primer grado de estudios jurídicos los candidatos preseleccionados? 15 candidatos (32%) estudiaron en la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD). 8 candidatos (17%) son egresados de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM). Igual cantidad estudiaron en la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña (UNPHU). 6 candidatos (13%) estudiaron en la Universidad Tecnológica de Santiago (UTESA). Los 10 candidatos restantes (21%) son egresados de diversas universidades.

Gráfica 7

7

40 de los 47 candidatos preseleccionados (85%) tienen estudios especializados en Derecho Constitucional (definidos aquí como estudios de maestría o postgrado). Este punto debe interpretarse cuidadosamente, porque algunos candidatos que no tienen estudios especializados podrían tener vasta experiencia impartiendo docencia, enseñando, escribiendo libros y artículos, y adjudicando en materia constitucional.

Gráfica 8

8

Si se analiza el máximo grado académico de los candidatos, 38 (80.85%) tienen una o más maestrías. Mientras que 3 candidatos están en proceso de obtener sus doctorados (otros más han completado diplomas de estudios avanzados que habilitan para realizar doctorados). Cinco candidatos (10.63%) han obtenido doctorados (esto no incluye a los candidatos que obtuvieron su título de grado en la UASD, bajo el nombre de Doctor en Derecho).

Gráfica 9

9

Finalmente, 35 de los 47 candidatos (74%) tienen alguna afiliación académica activa, como ilustra la Gráfica 10.

Gráfica 10

10

Este resumen estadístico tiene por objetivo compartir algunos datos sobre los 47 candidatos preseleccionados para suplir cuatro vacantes en el TCRD. Las variables presentadas son diversas – algunas pueden interpretarse de distintas maneras. Otras no son necesariamente determinantes para invalidar a uno que otro candidato. Sin embargo, ofrecen algunos puntos para discusión de cara a las vistas públicas que inician a partir del próximo 5 de diciembre de 2018.

¿Aumentar las penas reducirá los feminicidios?

close up photo of woman with her hands tied with rope

Photo by Engin Akyurt on Pexels.com

Recientemente, el Senado de la República Dominicana aprobó un proyecto de ley que aumenta la pena de los feminicidios a 40 años de prisión.

La propuesta legislativa coincidió con el anuncio de que el domingo 25 de noviembre, se realizarían varias marchas contra la violencia hacia la mujer en distintos puntos del país.También con el anuncio del Procurador General de la República, Jean Alain Rodríguez, de que “en el período de noviembre del 2016 a octubre del 2017 ocurrieron 107 feminicidios para un descenso en este años de un 18%”.

No obstante, los feminicidios y la violencia contra la mujer siguen siendo un problema importante para la sociedad dominicana. Esto lleva a preguntarse: ¿Aumentar las penas de los feminicidios a 40 años de prisión reducirá su ocurrencia?

Las teorías de análisis económico del crimen sugieren que no. En un artículo anterior (¿Penas Más Severas?, 2014) expliqué por qué aumentar las penas no garantiza la reducción de la criminalidad.

Esto parte de una de las contribuciones del Premio Nobel de Economía (1992),Gary Becker, que presentó su modelo económico sobre criminalidad y castigo. A partir de entonces, el modelo ha sido refinado y se le han sumado múltiples trabajos empíricos y teóricos que reflexionan en torno a la relación que existe entre crimen, probabilidad de enjuiciamiento y condena, y penas.

Los feminicidios no son la excepción. A continuación, explico dos factores derivados de insumos del análisis económico del crimen, sobre por qué aumentar las penas podría ser insuficiente para reducir los feminicidios.

Los presos se habitúan

Para un feminicida, el endurecimiento de la pena es un aumento marginal de las consecuencias. Marginal, en este caso quiere decir incrementos unitarios de años de prisión por encima de una línea base (por ej. cada año adicional de prisión).

Es decir, que cuando un feminicida calcula[1]si comete o no un feminicidio, de cara a las consecuencias, la diferencias entre la pena existente (máximo 30 años) y la pena propuesta (40 años) son insustanciales.

Digo que son insustanciales, porque habría que preguntarse como hicieron los profesores A. Mitchell Polinksy y Steven Shavell (On the Disutility and Discounting of Imprisonment and the Theory of Deterrence, Journal of Legal Studies, 1999), si la desutilidadcausada por cada año adicional de prisión a partir del año 30 es mayor que la de los primeros años de prisión.

Es decir, si ya durante los años postreros de prisión, el feminicida no está habituado a la reclusión. Esto podría sugerir que los años de reclusión que más desutilidad causan a los feminicidas son los primeros, y que los años adicionales producen menor desutilidad marginal.

Feminicidios.png

Además, según la teoría económica, los infractores descuentan los años futuros de prisión. Esto significa que, para ciertos feminicidas, al momento de cometer el crimen (por ej., hoy), el año 31 de su sentencia de prisión, es menos disuasivo que el año 10, y que el primer año de reclusión. Es decir que el poder disuasivo de los años adicionales de sentencia es aún menor al momento de cometer una infracción.

No hay muertos presos

Otro factor que esta propuesta legislativa no toma en cuenta es que existe un porcentaje considerable de feminicidas que se suicidan luego de cometer el hecho.

Según estudios de Flor Batista Polo del Observatorio Político Dominicano (OPD) de FUNGLODE, en 2016, 25 de 111 feminicidas se suicidaron (aprox. 23%). Mientras que, en dicho año, 9 feminicidas intentaron suicidarse.

Esto implica que, en 2016, aproximadamente 30.6% de los feminicidas intentaron o lograron suicidarse (Flor Batista Polo, Feminicidios en República Dominicana durante el año 2016, Editorial FUNGLODE, 2017, pág. 54).

Según un estudio más reciente de la misma investigadora, para el año 2017, esta cifra aumentó a 38.7% de todos los feminicidas.

Al feminicida-suicida – que ronda aproximadamente 1 de cada 3 feminicidas – el aumento de las penas no lo disuaden. No pretende pagar por sus hechos.

Los feminicidas-suicidas padecen de lo que los economistas llaman riesgo moral, que ocurre cuando una persona no enfrenta las consecuencias de sus acciones. El resultado es que la persona tiene incentivos de actuar de manera más audaz porque está protegida contra las consecuencias. Los muertos no van a prisión.

Es como si los legisladores, buscando reducir los ataques terroristas, propongan aumentar las penas a los terroristas suicidas. No tendría ningún efecto.

Es muy probable que a los demás feminicidas – aquellos que no son suicidas – enfrentar un par de años más de prisión, tampoco les disuada mucho.

[1]Uso la palabra calcula, como ponderación de beneficios y costes según el modelo. Se podría argumentar que los crímenes pasionales, como el feminicidio, son menos ponderados que espontáneos.

¿Por qué no sacar Punta Catalina a bolsa?

El anuncio de que el gobierno de la República Dominicana tiene ofertas de inversionistas privados para comprar parte de las acciones de la Central Termoeléctrica Punta Catalina (“Punta Catalina”), motiva a preguntarse: ¿Por qué no aprovechar la coyuntura para ofertar públicamente las acciones de Punta Catalina en el mercado de valores dominicano?

Es decir, aprovechar la oportunidad para vender una parte de las acciones de Punta Catalina a través del mercado de valores del país. Según algunos medios, el Estado está interesado en vender hasta 50% de las acciones al sector privado.

Es una situación similar a la experimentada en el pasado con otras empresas estatales que han sido vendidas directamente a inversionistas extranjeros. Vienen a la mente casos como el de la Refinería Dominicana (REFIDOMSA).

El mercado de valores dominicano tiene casi 19 años regulado – sin que, a la fecha, se hayan colocado ni transado acciones.

Sacar a bolsa parte de las acciones de Punta Catalina podría ser un espaldarazo a la reforma del mercado de valores, realizada en 2017 a través de la Ley del Mercado de Valores núm. 249-17 (la “LMV”). Aunque parte importante de los reglamentos de la LMV se están elaborando, la salida a bolsa de Punta Catalina podría ayudar a motivar su finalización.

De hecho, los reglamentos no son imprescindibles, ya que la LMV contempla varios mecanismos que se pueden gatillar para cotizar expeditamente las acciones de Punta Catalina.

De realizarse, esta sería la primera emisión de acciones en la República Dominicana, sentando un precedente para otros potenciales emisores del sector privado.

Además, permitiría que el proceso de colocación se realicé con intermediarios de valores locales, en vez de que bancos de inversión extranjeros se lleven la tajada de cualquier colocación privada.

Cotizar parte de las acciones también podría ayudar a democratizar el capital de este proyecto. Dar la oportunidad a que firmas, pequeños inversionistas e inversionistas institucionales locales pasen a ser copropietarios de un proyecto de esta envergadura. Si las proyecciones se cumplen, habrá posibilidad de redituar estas inversiones en un futuro a través de pagos de dividendos y ganancias de capital. Aunque con esto no estoy diciendo que serían acciones rentables ni pronosticando acerca su rendimiento.

Más que nada, el mensaje más contundente sería uno de transparencia y de coherencia. La mejor manera de demostrar seguridad en el desarrollo robusto del mercado de valores dominicano es con acciones – literalmente, acciones en este caso – más que con palabras. También disiparía dudas respecto del proyecto en sí, dándole mayor prestigio, credibilidad y sometiéndose al escrutinio público.

Otro punto a favor para el oficialismo sería atribuirse el mérito de causar la primera salida a bolsa con acciones en la República Dominicana.

A pesar de estos argumentos a favor, cualquier decisión necesita tomar en cuenta los potenciales riesgos y las alternativas. Existen buenas razones por las cuáles podría convenir más vender las acciones de Punta Catalina de manera privada. Por ejemplo, podría ser más deseable recibir un influjo de divisas por la venta de las acciones, que captar recursos localmente.

Cuando planteé la discusión en Twitter, algunos usuarios me indicaron que otros factores como la transparencia, la falta de un PPA (Power Purchase Agreement), y la etapa embrionaria en la que se encuentra Punta Catalina, podrían ser factores que limiten una posible salida a bolsa.

Cualquiera que sea la decisión que tomen las autoridades, vale la pena discutir esta posibilidad. Para continuar desarrollando el mercado de valores dominicano, la oferta pública de acciones sigue siendo el hito pendiente.

Manual para inventarse un presupuesto anual del Poder Judicial y de la Defensa Pública

black calculator near ballpoint pen on white printed paper

Photo by Pixabay on Pexels.com

 

¿Cómo se determinan las asignaciones presupuestarias del Poder Judicial y las demás instituciones de seguridad y justicia? Esta pregunta amerita una reflexión. Cualquiera pensaría que los ejercicios presupuestarios anuales de las instituciones que conforman el sistema de justicia se realizan atendiendo a las necesidades y los proyectos programáticos de cada una.

Es decir, que se identifican las necesidades institucionales – y a partir de ahí se agregan en un presupuesto nacional (el “PGE”).

Sin embargo, un simple análisis de los presupuestos asignados al Poder Judicial y la Oficina Nacional de la Defensa Pública (“ONDP”), muestra una realidad distinta.

Las asignaciones presupuestarias están desasociadas con los montos solicitados por el Poder Judicial y la ONDP. Esto independientemente de que no se cumplen las asignaciones legalmente establecidas, como he explicado en otros artículos.

En economía, esto se conoce como un problema de información. En este caso, entre entidades públicas.

El Poder Judicial tiene información de mejor calidad sobre sus propias necesidades presupuestarias, que el gobierno central y el Congreso Nacional. Sin embargo, siempre ocurre que el Poder Judicial – y las demás instituciones de justicia – piden los recursos que necesitan, y se les asigna un monto que no toma en cuenta dichas necesidades. Es decir, se les asignan recursos descontados, que dependen más de las asignaciones presupuestarias pasadas (path dependence), que de las necesidades del momento.

El resultado es lo que el fenecido profesor analista económico español, Santos Pastor-Prieto (Análisis Económico de la Justicia y Reforma Judicial, Tirant lo Blanch, 2016)denominó los “jinetes del apocalipsis judicial”: “lentitud, costes, ineficacia e imprevisibilidad”.

Es decir, un presupuesto que no está en sintonía con la realidad del sistema de justicia dominicano. Con factores como: niveles de criminalidad, carga de trabajo, niveles de congestión de los tribunales, condición de las edificaciones y locales (incluyendo tribunales), capacidad y estado de los centros penitenciarios, recursos necesarios para garantizar asistencia a las audiencias, gestión de recursos humanos, etc.

Un presupuesto insuficiente a las instituciones de justicia es un ingrediente del estado del sistema penal judicial y del clima de violencia e inseguridad que nos arropa.

Una justicia – que no es ciega, sino miope y están en quiebra.

¿Por qué digo esto?

Solo hay que examinar las asignaciones presupuestarias de los últimos años para darse cuenta. Las partidas anuales a menudo son exactamente iguales (nominalmente) que las del año antecedente. De hecho, desde el PGE del año 2011 coinciden los últimos seis dígitos de todos los presupuestos asignados al Poder Judicial. Desde 2014 – coinciden los siete dígitos desde la unidad hasta la unidad del millón.

Esto no es una coincidencia cósmica, como cuando se toca el disco Dark Side of the Moonde Pink Floyd, mientras se ve la película El Mago de Oz(1936, Metro-Goldwyn-Mayer).

Es simplemente una programación presupuestaria discrecional.

La Tabla 1 lo demuestra. Algunos presupuestos consecutivos del Poder Judicial mantienen las mismas asignaciones nominales presupuestarias (por ej., 2011 y 2012, y 2014 y 2015). Esto implica que, cuando se toma en cuenta la inflación, la segunda asignación nominal consecutiva rinde menos que la del año anterior. Esto porque los precios suben y la asignación se mantiene igual.

Los auxiliares de la justicia recibieron el impacto financiero de estas decisiones presupuestarias. Básicamente, el gobierno central se estaba financiando a expensas de estos actores: jueces, alguaciles, servidores judiciales, etc.

 

Tabla 1. Asignaciones  Presupuestarias del Poder Judicial 2011-2019

Fuente: DIGEPRES

AÑO

Monto Asignado (DOP) Diferencia nominal año anterior (DOP) Diferencia

porcentual

respecto año anterior (%)

2011 3,657,202,828
2012 3,657,202,828 0 0.00%
2013 4,497,202,828 840,000,000 22.97%
2014 5,122,202,828 625,000,000 13.90%
2015 5,122,202,828 0 0.00%
2016 6,022,202,828 900,000,000 17.57%
2017 6,872,202,828 850,000,000 14.11%
2018 7,422,202,828 550,000,000 8.00%
2019 8,052,202,828 630,000,000

8.49%

 

Curiosamente, lo mismo ocurre con la Oficina Nacional de la Defensa Pública (“ONDP”), como evidencia la Tabla 2.

 

Tabla 2. Asignaciones  Presupuestarias de la ONDP 2010-2018

Fuente: DIGEPRES

AÑO

Monto Asignado (DOP) Diferencia nominal año anterior (DOP) Diferencia porcentual respecto año anterior (DOP)
2010 240,559,179
2011 240,559,179 0 0%
2012 240,559,179 0 0%
2013 290,559,179 50,000,000 20.78%
2014 315,559,179 25,000,000 8.60%
2015 415,559,179 100,000,000 31.69%
2016 415,559,179 0 0%
2017 465,559,179 50,000,000 12.03%
2018 545,559,179 80,000,000 17.18%
2019 545,559,179 0

0%

Estos datos evidencian varios puntos.

En primer lugar, las asignaciones de fondos al Poder Judicial y la ONDP no parecen provenir de ejercicios presupuestarios construidos en base a objetivos institucionales programáticos sugeridos por las propias instituciones (“Bottom up”). Esto, a pesar de que la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) comunica que esta es la forma como se elabora el PGE.

Si se hace un ejercicio presupuestario adecuado resultaría improbable que las asignaciones anuales tengan los mismos 6 o 7 últimos dígitos.

Esto podría explicar la ruptura que existe entre la realidad de la carga de trabajo, la criminalidad, la litigiosidad, las condiciones del sistema judicial de la República Dominicana, y las asignaciones presupuestarias que se asignan anualmente.

En segundo lugar, parecería que – al menos al Poder Judicial y la ONDP – en cada presupuesto anual se le asigna un aumento discrecional. Siempre una cantidad discreta (redonda). En otras palabras, algunos años se le asigna x cantidad de millones más. Es decir, que se determina un aumento específico: “este año te tocan tantos millones más”.

La excepción parecería ser alrededor de los certámenes electorales, cuando se les asigna la misma cantidad del año inmediatamente anterior.

Así que aquí lo tienen. Un manual sobre cómo sacar de un sombrero las asignaciones presupuestarias anuales del Poder Judicial y de la ONDP.

 

 

 

La Desilusión del Juez de Carrera

¿La selección preferente de personas que no son jueces de carrera a las altas cortes de la República Dominicana desalienta a los jueces de carrera? Esta es una pregunta importante de cara a la actual convocatoria del Consejo Nacional de la Magistratura (“CNM”), para elegir a cuatro (4) jueces del Tribunal Constitucional dominicano (“TCRD”).

La convocatoria del CNM reabre un debate recurrente respecto de la composición de las altas cortes.

Uno de los puntos más debatidos es si los jueces de las altas cortes deben venir de la carrera judicial – o si, por el contrario, se debe dejar su elección a la discrecionalidad política, permitiendo la nominación y el nombramiento de actores con trayectoria proselitista, de abogados provenientes del ejercicio profesional, y de miembros del Ministerio Público (en lo adelante, los “candidatos externos”).

Dos artículos recientes de los destacados profesores constitucionalistas, Nassef Perdomo (La composición de las altas cortes, El Día, 3 de octubre de 2018) y Eduardo Jorge Prats (La evaluación de los jueces es política, Acento Diario, 5 de octubre de 2018), han tratado el tema. Ambos concluyen que la selección de los jueces de las altas cortes no debe ser un proceso apolítico.

contemporary gradient handrails perspective

Photo by Pixabay on Pexels.com

Además de académicos cabales, Perdomo y Jorge Prats son abogados en ejercicio. Posteriormente a sus declaraciones, fueron nominados al TCRD, ambos declinando sus aspiraciones – a pesar de que cuentan con méritos suficientes para integrar cualquier alta corte.

Si bien es cierto que las elecciones de jueces de altas cortes son procesos discrecionales y políticos, hay que reflexionar en torno a sus consecuencias. Porque las decisiones no se hacen en un vacío y tienen efectos secundarios – deseados e indeseados.

Una posible consecuencia de estos procesos, y de la prelación que se les otorga a los candidatos externos, es la desilusión de los jueces de carrera, que parecen tener menor probabilidades de acceder al pináculo de la carrera judicial.

Esta hipótesis se puede enmarcar y examinar a través de la perspectiva del análisis económico del derecho (AED), basado sobre la teoría de elección racional.

Jueces Racionales

A pesar de lo que opinan muchos idealistas, los jueces no son “sacerdotes”, en el sentido de que asumen su vocación “tomando votos de pobreza”. Ciertamente, ser juez conlleva muchas responsabilidades y sacrificios. Pero, según el AED, los jueces son maximizadores racionales de utilidad, tal y como postuló el exjuez Richard Posner en su artículo titulado: “What Do Judges and Justices Maximize?”(1993).

Si bien ningún abogado ingresa a la carrera judicial con la idea de hacerse rico en el corto o mediano plazo (exceptuando la corrupción), se puede afirmar que los jueces buscan maximizar racionalmente una serie de variables que pueden estar dentro de su función de utilidad, incluyendo: conocimiento y curiosidad intelectual, ingresos, plasmar su impronta ideológica sobre la sociedad, servicio público, prestigio, estabilidad laboral, independencia, ocio (tiempo libre), ingresos y estabilidad económica, y también la expectativa de escalar el escalafón judicial hasta alcanzar su cúspide – lo cual maximiza todas las antedichas variables. (Ver R. Posner, Economic Analysis of Law, Aspen 2007, págs. 569-573).

Bajo esta óptica, la politización de los procesos de selección de jueces tiene un impacto directo sobre la función de utilidad de los jueces mediante la reducción de la probabilidad de promoción en la carrera judicial, e indirecto a través de las demás variables citadas anteriormente.

Un juez de carrera, que está llamado a ser probo, independiente y políticamente neutral, estaría en desventaja frente a los candidatos externos, que no tienen tales restricciones. Los jueces de carrera forjan su reputación impartiendo justicia – y de manera secundaria, a través de la academia y la docencia. Mientras que los candidatos externos, pueden dedicarse a actividades profesionales y políticas. Es decir, a la consecución de actividades que coadyuven a maximizar su probabilidad de futura nominación y selección por parte del CNM.

A menudo, los jueces de carrera ven cómo los candidatos externos a las altas cortes les avanzan a saltos por encima (leapfrogging), a pesar de muchas veces no contar con las condiciones necesarias para desempeñar estas posiciones. Por ejemplo, la matricula actual del Tribunal Constitucional de la República Dominicana sólo tiene 2 jueces que provienen de la carrera judicial. Es decir, que por cada seis jueces del TCRD, uno proviene de la carrera judicial (ver infografía).

JUECESTC.png

Esta realidad tiene consecuencias. La más aparente es la deserción de los jueces de carrera, producto de las pocas expectativas de promoción profesional que tienen dentro de los peldaños más altos de la carrera judicial. La salida de un juez de la carrera judicial es socialmente costosa, porque los jueces son recursos humanos altamente especializados – con alto costo de reposición. Además del costo económico que conlleva configurar un juez (formación en la Escuela Nacional de la Judicatura, y posterior entrenamiento técnico).

Otras consecuencias podrían incluir la desmotivación laboral (reducción del desempeño). Los jueces desmotivados y pobremente remunerados tendrán mayores incentivos de abandonar la carrera judicial o de sucumbir a la corrupción. También tendrán menor entusiasmo para desempeñar sus funciones de manera productiva. Las limitaciones económicas podrían motivar a los jueces a sobrecargarse con actividades académicas, como mecanismo de generar más ingresos. Esto implica un intercambio (trade-off) entre su quehacer judicial, sus obligaciones académicas y su tiempo de ocio (que incluye descanso, vida familiar, preparación, entretenimiento, etc.). Todo esto opera en detrimento del óptimo desempeño de los jueces.

¿CUÁNDO SE JUSTIFICA UNA INTERVENCIÓN REGULADORA DEL ESTADO?

conos-facilitan-flujo-vehicular-en-la-entrada-oeste-este-del-tunel-en-la-27-de-febrero

La palabra regulación está en boca de todos. Muchas noticias y proyectos normativos recientes hablan sobre la necesidad de regulartal o cual cosa. Algunos ejemplos de esto incluyen regular el ejercicio de la abogacía, el uniforme de las empleadas domésticas, a los economistas, el agua, las armas de fuego, las causales del aborto, las primarias de los partidos políticos – hasta la cantidad de hombres que pueden transitar en una motocicleta. En fin, existe una plétora de situaciones que algunos opinan que el Estado debe intervenir para regular.

En la República Dominicana, las reformas económicas estructurales que iniciaron en la década de los 90 y 00 nos legaron el Estado regulatorio, caracterizado por un andamiaje normativo multidimensional y complejo que los agentes económicos tienen que navegar.

La sobreabundancia regulatoria también trae consigo la regulación de disparates – y los disparates regulatorios. Esto preocupa, porque en vez de dedicarse a sus funciones esenciales, el Estado termina interviniendo temerariamente para regular distintas actividades que no le corresponde regular. El resultado es que a menudo el Estado regula mal.

Estas intervenciones son costosas. Desvían recursos que se necesitan para financiar otros objetivos del Estado – como salud, educación, justicia, seguridad ciudadana, etc. Vale recordar que gran parte del presupuesto anual del Estado se financia con deuda. Por lo que las actuaciones regulatorias frívolas representan un alto costo de oportunidad – pero también se realizan a crédito.

Las intervenciones regulatorias tampoco son una panacea. De hecho, como medicina, a veces la regulación no surte efectos. Resultan ser un placebo costoso que no cura los males que tenía como objetivo corregir.

Otras veces, las regulaciones surten efectos – pero insuficientes. Ningún paciente quiere que le curen mediaenfermedad terminal. Tampoco que traten de curarle una gripe, y que el medicamento le deje ciego. Lo mismo pasa cuando se regula – y en vez de corregir un problema público, se generan consecuencias indeseadas no previstas. Por eso, muchas veces el óptimo social es que el Estado haga nada.

Toda regulación debe estar basada en un análisis previo de costo-beneficio. Pero también se debe monitorear sus resultados para calibrar cualquier efecto no deseado imprevisto. Las regulaciones no nacen infalibles. Tampoco tiene vocación perpetua.

Sin embargo, muchos proyectos legislativos carecen de un fundamento o criterio económico sobre por qué resulta necesario regular una actividad. De hecho, una gran parte de las leyes y regulaciones que se implementan en la República Dominicana, carecen de un estudio previo de impacto regulatorio. En fin, el quehacer regulatorio es ubicuo, pero está plagado de arbitrariedad, complejidad, trasplantes jurídicos y razonamientos carentes de toda base científica o técnica.

Lo anterior resalta la necesidad de preguntarse ¿por qué el Estado debe regular? Esta pregunta se contestará en varios artículos. Este se limitará a introducir los llamados fallos del mercado bajo la teoría económica neoclásica (partiendo del supuesto de racionalidad). Estos fallos se explicarán con mayor nivel de detalle en artículos subsiguientes.

Según la Economía Neoclásica, el Análisis Económico del Derecho y la Teoría de la Regulación Económica, el Estado debe intervenir a regular cuando existen fallas – o enfermedades, en el lenguaje de Thomas Lambert (How to Regulate: A Guide for Policymakers, 2017)– que justifiquen dicha intervención. Estas enfermedades del mercado son: (1) los problemas de competencia (monopolios, duopolios, oligopólicos, etc.), las externalidades positivas y negativas, los bienes públicos y recursos comunes, y los problemas severos de información asimétrica (y sus problemas asociados de riesgo moral, costos de agencia y selección adversa). El Prof. Anthony Ogus, en su tratado fundamental sobre regulación económica (Regulation: Legal Form and Economic Theory, 1994), también añade los shocksmacroeconómicos – que son eventos inesperados, como los terremotos o los huracanes, que tienen un impacto económico adverso.

En una entrega futura sumaré al análisis los fallos conductuales de la Economía del Comportamiento (Behavioral Economics). Pero primero enfocaremos las enfermedades y problemas económicos clásicos.

La presencia de los referidos fallos justifica – pero no ordena – la intervención reguladora del Estado. De la literatura económica y de la experiencia de implementación de políticas públicas  de otros países, tenemos a nuestra disposición una serie de herramientas para combatir todos los referidos problemas económicos. Regular por regular – o peor aún, dar palos de ciego – es sumamente peligroso e inaceptable. Esto porque cualquier intervención reguladora puede tener consecuencias indeseadas – incluso hasta en sentido opuesto – a los efectos originalmente buscados por la regulación.

Para regular inteligentemente y bienhay que tomar en cuenta esto. De lo contrario, se está experimentando con el bienestar de la sociedad.

Plan Nacional de Mejora Regulatoria

close-up-contract-document-48148

Formular e implementar políticas públicas no es una tarea fácil. Muchos reguladores han estado improvisando desde hace años. La producción regulatoria cuenta con contrapesos de control de calidad – pero principalmente en el ámbito jurídico y constitucional. En pocas coyunturas se analiza su dimensión económica. Es decir, si las reglas generan consecuencias indeseadas o si tienen un saldo neto negativo para la sociedad.

Pero esto puede estar a punto de cambiar. Luego de la más reciente reunión del Consejo Nacional de Competitividad (CNC), el pasado 11 de julio de 2018 el presidente Danilo Medina dictó el Decreto núm. 258-18 que pone en marcha la primera etapa de un Plan Nacional de Mejora Regulatoria. Este decreto surge producto del liderazgo del Director Ejecutivo del CNC, Rafael Paz, y del resto de los miembros del consejo.

El objetivo del referido decreto es obligar a que se cuantifiquen los costos asociados a regulaciones vigentes en la República Dominicana. El alcance también incluye cuantificar el impacto de regulaciones en la actividad productiva y la economía nacional. Hablar de Mejora Regulatoria es reconocer implícitamente que hay malasregulaciones en el sistema.

El análisis de impacto regulatorio es una herramienta fundamental de la Economía del Bienestar y del Análisis Económico del Derecho (AED) – que no es más que el estudio de las normas jurídicas a través de las herramientas de la microeconomía neoclásica y conductual.

En una sociedad, es muy difícil (económicamente prohibitivo) formular una política pública o regulación que no afecte a una o más personas. La eficiencia paretiana funciona bien para los contratos – o para situaciones donde hay un número reducido de interesados. Pero mientras aumentan los agentes económicos dentro de cualquier sociedad, también crecen los costos de transacción y los problemas de acción colectiva para tomar una decisión eficiente. Esto implica que las mejoras paretianas no siempre son posibles. Es difícil acordar un reglamento o adoptar una medida en la sociedad, que no empeore la posición de alguien.

Es por esto que la toma de decisiones sociales – incluyendo la formulación de regulaciones y políticas públicas – requiere de un marco conceptual de eficiencia que permita analizar el saldo neto de cualquier propuesta para la colectividad. Esto sin que apliquen las restricciones que caracterizan a la eficiencia paretiana.

Así surge el concepto de eficiencia del tipo Kaldor-Hicks: si los ganadores ganan más que lo que pierden los perdedores, y existe una posibilidad hipotética de compensación, entonces la medida puede tomarse. La compensación es sólo hipotética. No necesariamente debe ocurrir.

La eficiencia Kaldor-Hicks es la base del análisis costo beneficio. Si los costos son menores que los beneficios de una regulación (decisión social o política pública) entonces la misma puede implementarse.

De forma simplificada, si una regulación genera un beneficio de 10, a un costo de 6 – puede tomarse. El saldo es positivo (4). El análisis de costos (y beneficios) debe ir más allá del costo o beneficio contable: también debe incluir los costos económicos, de oportunidad, los costos y beneficios externos (externalidades), etc.

Desde de la perspectiva económica, poco importa quiénes ganen, quiénes pierden ni cuántos son en cada bando. Lo que importa es que el costo total sea menor que el beneficio total. Si hay consideraciones distributivas, está el sistema tributario para corregirlas. Lo importante es que el saldo del análisis de impacto sea positivo.

En el caso dominicano, la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de Competitividad será responsable de realizar los análisis de impacto regulatorio. El presidente también ordenó que los órganos de la Administración Pública deberán remitir a la Dirección Ejecutiva del CNC un inventario de todos sus reglamentos y disposiciones normativas.

No queda claro de la lectura del decreto si la Dirección Ejecutiva del CNC pasará a revisar todas las nuevas regulaciones de manera ex ante–algo que podría ralentizar los procesos de producción regulatoria. Tampoco queda claro si el CNC tiene capacidad de realizar una evaluación rigurosa de todo el inventario normativo existente.[1]A partir del auge del Estado regulatorio, que inició en la década de los 90, el universo de regulaciones existentes es enorme.

Quizás resulte necesario determinar, por ejemplo, que cada regulación propuesta e implementada incluya obligatoriamente un análisis costo-beneficio, y que luego ese reporte sea evaluado por el CNC, aliviando la carga de revisión. En todo caso, el órgano o entidad proponente estará en una mejor posición que el CNC de evaluar los costos y beneficios en juego para cada normativa. También de asumir el costo de realizar el estudio. El análisis de impacto regulatorio se haría partiendo de los lineamientos emitidos por el CNC.

Independientemente, vale ponderar positivamente esta importante medida – que debería ser emulada también por el Congreso Nacional, la judicatura, y otras instancias jurisdiccionales como el Tribunal Constitucional. Como el título del libro más reciente del Prof. Cass Sunstein: podría ser la antesala de una verdadera revolucióndel análisis costo-beneficio

[1]Según la nómina del CNC de junio de 2018, contaba con 51 empleados fijos y 11 empleados por contrato.

Tagged , ,

Poder Judicial: Tribulación por Redistribución

En dos artículos anteriores, presenté evidencia de cómo el Poder Judicial de la República Dominicana experimentó una “década presupuestaria perdida”, entre los años 2006-2015. (Ver: Precisiones sobre las Asignaciones Presupuestarias del Poder Judicial ¿A Cuánto Ascienden los Recortes al Poder Judicial?)

Este artículo presenta datos adicionales para explicar cómo la creación y posterior integración de las llamadas Altas Cortesimpactó las asignaciones presupuestarias del Poder Judicial. El artículo intenta demostrar cómo el Poder Judicial – y en cierta medida, también el Ministerio Público, se vio afectados financieramente con la integración de las Altas Cortes.

Dicen que una foto vale más que mil palabras. La Gráfica 1 trata de cumplir con esta expectativa.

Muestra los presupuestos reales asignados – es decir, ajustados por inflación[1]– del: Poder Judicial, la Procuraduría General de la República (“PGR-MP”), la Oficina Nacional de la Defensa Pública (“ONDP”), el Tribunal Constitucional (TCRD) y el Tribunal Superior Electora (“TSE”). Los presupuestos graficados comprenden los años 2006-2018.

La Gráfica 1 también presenta dos niveles presupuestarios, que se mantienen constantes con un fin ilustrativo. Uno es el presupuesto real del Poder Judicial asignado en 2006, representado por una línea negra continua.El otro es la sumatoria de los presupuestos reales del Poder Judicial y la PGR-MP, también correspondiente al año 2006, representados por la línea negra discontinua (—–).

Antes de analizar la Gráfica 1, corresponde clarificar algunos puntos. La ONDP estuvo adscrita presupuestariamente al Poder Judicial hasta 2009. La Gráfica 1 presenta los presupuestos de la ONDP segregados de las asignaciones del Poder Judicial. A partir del presupuesto general del Estado (“PGE”) del año 2010, la ONDP obtuvo su independencia financiera.

El TCRD y el TSE fueron creados por la Constitución del 26 de enero de 2010. No fue hasta diciembre de 2011 que ambos órganos fueron integrados. Participaron por vez primera en el PGE del año 2012.

Habiendo clarificado estos detalles, vamos al análisis.

 

Gráfica  1
Asignaciones presupuestarias reales a las instituciones de justicia 2006-2018 (Millones de DOP) Fuente: DIGEPRES

Gráfica 1. Tribulación por Redistribución

Lo primero que llama la atención de la Gráfica 1– que ya había señalado en un artículo anterior– es que el Poder Judicial experimentó una década presupuestaria perdida a partir del año 2006. Estos son los presupuestos reales, no los nominales. A pesar de que los presupuestos nominales asignados aumentaran anualmente, su valor real es distinto. De la Gráfica 1 se aprecia cómo el área azul (correspondiente al presupuesto del Poder Judicial) se mantiene debajo o muy cerca de la línea negra continua, entre 2006 y 2015.

Esto representa la década perdida. Sin tomar en cuenta el crecimiento de la población (como hice aquí). Revela que los niveles reales de inversión o gasto público en el Poder Judicial se mantuvieron por debajo o muy cerca del nivel que existía en el año 2006.

Todo esto sin tomar en cuenta que los indicadores de demanda del sistema judicial fueron en aumento entre 2006-2012. No es hasta los PGE de 2016-2018 que aumentan las asignaciones reales del Poder Judicial.

Pero tres años de aumento no son suficientes para borrar una década de escasez. ¿Cómo afectó está década perdida al Poder Judicial? Y más importante, ¿a todo el sistema de justicia dominicano?

Si se analizan los presupuestos combinados del Poder Judicial y de la PGR-MP, la perspectiva es aún más desalentadora. Se puede apreciar cómo a partir de los años 2009 y 2010, los presupuestos reales asignados al Poder Judicial y a la PGR-MP fueron en declive (suma de las áreas azul y naranja). Esto a pesar de que, en 2010, se reformó la Constitución Dominicana, creando tres nuevas instituciones: el TCRD, el TSE, y el Defensor del Pueblo (fuera del presente análisis).

Las referidas Altas Cortesse integraron en diciembre de 2011. Comenzaron a figurar en el PGE del año 2012. ¡Pero fue en dicho año que las asignaciones del Poder Judicial y de la PGR-MP alcanzaron su nadir – o punto más bajo, en comparación con el año 2006!

Un hecho contraintuitivo, porque se tenía que financiar el quehacer de las nuevas instituciones que desempeñarían funciones jurisdiccionales. Pero lo que se hizo fue desvestir financieramente al Poder Judicial y a la PGR-MP, para guarnecer otros santos. En vez de tratar de vestir a todos los santos por igual.

¿Cómo esta redistribución afectó al Poder Judicial (mora, congestión, motivación, construcciones, etc.)? ¿al Ministerio Público? ¿Al sistema penitenciario? ¿a la ONDP?

No es hasta el PGE del año 2016, cuando el Poder Judicial comienza a superar significativamente los niveles reales presupuestarios que tenía en 2006.

Mientras tanto, la PGR-MP ha ido aumentando su participación. Al igual que el TCRD y el TSE – que, al PGE de 2018, sobrepasaban las asignaciones presupuestarias de la ONDP.

Ciertamente, la narrativa cambia cuando se analizan los presupuestos reales.

Los presupuestos del Poder Judicial de 2016-18, son como el “parcho o remiendo nuevo en el vestido viejo” contra el cual nos advirtió Cristo. Tal remiendo tira de la rotura – ese déficit histórico, que nunca ha cumplido con la Ley – y se hace peor el roto.

Los aumentos presupuestarios que el Poder Judicial ha recibido en los últimos tres años son positivos. Pero no son una panacea. La década presupuestaria perdida y sus consecuencias necesitan encararse. Se requiere una discusión presupuestaria honesta. Sobre todo, un Pacto por la Justicia que queremos para el 2030.

[1]Pesos dominicanos de enero de 2018, según datos del Banco Central de la República Dominicana.

La DGII y el Poder de las Reglas Predeterminadas

man rich travel shopping

Durante los últimos treinta años, los insumos de la psicología y la ciencia de la conducta han ido permeando la economía y el derecho. Un canal de transmisión importante ha sido a través del Análisis Económico del Derecho – que no es más que el uso de las herramientas de la microeconomía para explicar cómo son y cómo deben ser las normas jurídicas.

Sólo hay que evaluar la evidencia. En 2002, un psicólogo llamado Daniel Kahneman fue la primera persona en ganar el premio de economía del Banco de Suecia (nobel) sin ser economista. Ese año compartió el premio con Vernon Smith, un economista experimental. En 2017, Richard Thaler se convirtió en el segundo premio Nobel de economía del campo conductual – o del campamento de la racionalidad limitada (bounded rationality).

El pasado 8 de junio, el coautor – junto a R. Thaler – del fundamental libro Nudge, Cass Sunstein, recibió el Premio Holberg que otorga anualmente el gobierno noruego. Sunstein es un abogado, profesor de la Universidad de Harvard. En los últimos años, Sunstein sobrepasó en citaciones a muchos académicos jurídicos pesos pesados, como Richard Posner (y su hijo Eric), el gurú de derecho societario Lucian Bebchuk, el constitucionalista Erwin Chemerinsky, y al profesor Richard Epstein de la Universidad de Chicago.

Alguna vez – más que keynesianos – todos éramos tributarios de la teoría de elección racional y la economía neoclásica ortodoxa. Hoy día, parece que todos somos abanderados de la economía conductual. Ambos marcos tienen su mérito. Es importante saber nadar en ambas corrientes. En la academia, en la práctica y la formulación de políticas públicas, ambos marcos teóricos se utilizan y siguen siendo admisibles. Por tanto, deberían utilizarse de manera complementaria.

El poder de las opciones predeterminadas (default rules) es un ejemplo de las teorías importantes aportadas por la economía conductual. Según Sunstein si se otorgaran medallas olímpicas a las herramientas económicas, las reglas predeterminadas ganarían el oro.

Esto no es trivial. Las reglas predeterminadas son poderosas. Las reglas defaultpermean nuestro día a día. Desocupan nuestra mente de tener que tomar muchas decisiones que cuando se agregan, requieren de bastante esfuerzo mental.

Las reglas predeterminadas dictan qué pasa cuando un agente económico no hace nada. Es decir, cuando elige no elegir. Otra persona – una legisladora, un regulador, una empresa, un ingeniero informático, una abogada – efectivamente toman la decisión por usted. Deciden qué pasa. Las reglas predeterminadas permiten que un agente las cambie. Pero los agentes no siempre lo hacen.

Los sistemas operativos de nuestros teléfonos móviles, los contratos que firmamos con las telefónicas y los bancos, el arrastre que ocurre cuando no se elige una AFP– son todos ejemplos de reglas predeterminadas que existen y se activan para decidir por usted.

Parece que hasta la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) ha tomado interés en el poder de las normas predeterminadas para cambiar la regla defaultdel pago de la tarjeta de turismo.

Antes, los turistas que ingresaban a República Dominicana tenían que comprar una tarjeta de turista de USD 10. A veces este pago se hacía con la compra del boleto o el paquete de viajes. Pero también al ingresar a RD, mediante el pago en ventanilla. Ni los ciudadanos, residentes dominicanos, ni los diplomáticos tenían que pagar este tributo.

La DGII ha cambiado la regla predeterminada. Ahora, la regla defaultes que cuando se compran ciertos boletos aéreos, se cobra el tributo automáticamente. Está incorporado en el precio de los boletos. Lo pagan los turistas, y también los dominicanos, residente y diplomáticos. El tributo no aplica a los pasajes que se compran desde RD – por lo que afectará principalmente, a los dominicanos que viven en el extranjero.

La DGII emitió una Norma General núm. 08-2018, para determinar todo lo relativo al cobro de este tributo – y también el procedimiento relativo al reembolso del tributo para quienes pueden optar por ello (art. 5 de la norma). Resuena el viejo adagio: ¡solve et repete!… Paga y luego reclama. Paga y después se averigua.

Más que discutir o no la legalidad de la referida norma, vale la pena evaluar cómo la DGII ha utilizado el poder de las reglas predeterminadas. La DGII sabe que no todas las personas que pagarán el tributo pedirán su reembolso. Sobre todo, si son dominicanos que viven en el extranjero.

Muchos no sabrán que lo han pagado en el boleto aéreo – ni conocerán que tienen el derecho a reembolso. Otros no estarán dispuestos a invertir el tiempo y el esfuerzo necesario para solicitarlo.

Al final, todo va a depender del costo económico que represente realizar estas diligencias. Particularmente, que el costo del esfuerzo y las actuaciones sea menor o igual al monto reembolsable en cada caso. Esto sin tomar en cuenta que la DGII puede hacer que el proceso mismo sea un infierno burocrático, con el objetivo de desincentivar aún más las solicitudes de reembolso.

Es importante darle seguimiento a la evolución de los datos de ingresos de la DGII por este concepto. De febrero a marzo de 2018, los ingresos por tasas de tarjetas de turismo aumentaron un 49.54%, pasando de DOP 169.1 millones en febrero, a DOP 251.9 millones en marzo. Sin embargo, todavía es muy temprano para sacar conclusiones sobre el efecto de este cambio en la regla predeterminada. Particularmente, hay que evaluar estos datos durante los meses cuando visitan muchos dominicanos que residen en el exterior. También asegurar que esta nueva regla no esté afectando las estadísticas sobre llegada de turistas.

Este es un buen ejemplo del (mal) uso de las reglas predeterminadas. Particularmente, un Nudge– o empujoncito – diseñado y usado para maximizar los ingresos tributarios del Estado. Independientemente, de que, parecería estar revestido de una legalidad discutible, ya que se está utilizando para extraer dinero de personas que ninguna ley ha determinado que son sujetos pasivos de una obligación tributaria.

Solo hay que recordar lo que frecuentemente dice Richard Thaler: ¡hay que dar empujoncitos para el bien! (Nudge for good!)

 

 

Advertisements