Presupuesto del sistema de justicia para el año 2020 (2 de 2)

En una entrega anterior inicié el análisis de los recursos financieros asignados al sistema de justicia para el año 2020, conforme al proyecto de Presupuesto General del Estado (PGE) del año 2020 elaborado por la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). La primera parte de este ensayo analiza el gasto asignado al Poder Judicial y la Procuraduría General de la República (PGR). Esta segunda parte examina los presupuestos que serán asignados a la Oficina Nacional de la Defensa Pública (ONDP), el Tribunal Constitucional (TCRD) y el Tribunal Superior Electoral (TSE).

En términos generales, la ONDP el TCRD y el TSE son las instituciones de justicia que han recibido menor aumento porcentual nominal de asignación en el año 2020 en comparación con el PGE de 2019.

De hecho, si se toma la variación porcentual de las asignaciones presupuestarias de los últimos cuatro PGE (Figura 6), se aprecia que la PGR es la institución que se ha beneficiado de un mayor aumento porcentual del gasto asignado. La variación de la PGR entre 2017 y 2020 asciende a 145.65 %.

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Mientras que las variaciones porcentuales de las demás instituciones en el mismo período o son más modestas: 25.42 % en el caso del Poder Judicial; un aumento de 18.5 % para la Defensa Pública; un aumento de 17.02 % de aumento del gasto del TSE; y tan sólo un aumento de 9.54 % de aumento presupuestario nominal para el TCRD.

Defensa pública

En el PGE 2020, la ONDP tiene pautado recibir una asignación de DOP 551.669 millones. Esto representa un aumento nominal de 1.12 % con relación al monto nominal asignado en 2019. Según el Banco Central de la República Dominicana, la variación de precios experimentada entre enero y septiembre de 2019 fue de 2.55 %. Esto implica que en términos reales – es decir, tomando en cuenta el aumento general de los precios – la Defensa Pública está recibiendo una menor asignación en 2020 que lo que recibió en el 2019.

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Desde el PGE de 2012, la Defensa Pública ha ido recibiendo mayor asignación anual de gasto per cápita, más que duplicando sus partidas hasta alcanzar niveles de DOP 53.14 por habitante en el PGE de 2018. No obstante, si se toma el gasto real asignado, se aprecia que durante los últimos dos años (2019 y 2020), el gasto real per cápita asignado a la Defensa Pública alcanzó una platea, iniciando una reducción anual a partir del PGE 2018, como resaltan los tramos rojos de la Figura 7.

Tribunal Constitucional

Está presupuestado que el Tribunal Constitucional (TCRD) reciba una asignación de DOP 1,175 millones en el año 2020. Esto representa un aumento nominal de DOP 22.3 millones respecto del año anterior – un aumento de 1.94 %.

Sin embargo, si se toma en cuenta la inflación, se trata en realidad de una asignación real inferior para el año 2020 en comparación con el año 2019.

La historia presupuestaria y financiera del TCRD inició en el año 2012, con una partida nominal de DOP 400 millones (aprox. DOP 490 millones a precios de septiembre de 2019). Entre 2012 y 2016, el TCRD fue recibiendo aumentos anuales de presupuesto nominal per cápita asignado, pasando de DOP 41.32 en 2012, a DOP 106.50 per cápita (DOP 116.91 en términos reales).

Sin embargo, en términos reales, desde el PGE de 2016, el Tribunal Constitucional ha recibido menor asignación de gasto real per cápita, pasando de DOP 116.91 en 2016, a DOP 112.49 en el PGE 2020, como se aprecia en la Figura 8.

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Tribunal Superior Electoral (TSE)

El Tribunal Superior Electoral (TSE) estará recibiendo una partida de DOP 601.38 millones en el PGE 2020. Esto representa un aumento nominal de sólo DOP 1.3 millones respecto del año 2019 – equivalente a un 0.23 %.

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En términos reales, el TSE está recibiendo menos gasto asignado que en 2019 y en 2018, por lo que experimenta su segundo año consecutivo de caída presupuestaria real. Tanto en 2018 como en 2019, el TSE recibió un presupuesto nominal asignado de DOP 600 millones.

Esto resulta paradójico, porque el año 2020 es un año electoral en el cual la República Dominicana celebrará los comicios más complejos de su historia. En estas elecciones se disputan 4,106 candidaturas. Sin embargo, no se contempló aumentar el presupuesto asignado del TSE para enfrentar la potencial demanda y aumento de litigiosidad producto de los resultados de los comicios.

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Lea la primera parte aquí: Presupuesto del sistema de justicia para el año 2020 (1 de 2)

También puede consultar:

¿A Cuánto Ascienden los Recortes al Poder Judicial?

Precisiones sobre las Asignaciones Presupuestarias del Poder Judicial

Cuatro jinetes del apocalipsis judicial dominicano (1 de 2)

 

Presupuesto del sistema de justicia para el año 2020 (1 de 2)

¿Cómo está compuesto el presupuesto asignado para el sistema dominicano de justicia para el año 2020? ¿Cómo se compara el gasto nominal asignado de cada institución con las asignaciones de los presupuestos de años anteriores?

Este artículo (publicado en dos partes) intenta contestar las preguntas anteriores presentando algunos datos sobre las asignaciones presupuestarias de las instituciones del sistema de justicia de la República Dominicana conforme al Presupuesto General del Estado (PGE) del año 2020 elaborado por la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES). El análisis se circunscribe al gasto asignado al Poder Judicial, la Procuraduría General de la República (PGR), la Oficina Nacional de la Defensa Pública (ONDP), el Tribunal Constitucional (TCRD) y el Tribunal Superior Electoral (TSE).

Poder Judicial: otro presupuesto insuficiente

El PGE de 2020 contempla una asignación de DOP 8,619.2 millones para el Poder Judicial. Esto representa un aumento nominal porcentual de aproximadamente 7.04 % respecto del PGE de 2019. La diferencia es una asignación adicional de DOP 567.06 millones para el año 2020.

Esto constituye un aumento modesto en comparación con el acrecimiento interanual de 43.36 % asignado al Ministerio Público en el año 2020. Sin embargo, el aumento presupuestario del Poder Judicial es mayor a la variación porcentual que experimentaron las asignaciones de otras instituciones, como el TCRD, el TSE y la ONDP.

Ajustando por inflación los presupuestos de años anteriores (precios de septiembre de 2019 según datos del Banco Central), el gasto real per cápita asignado al Poder Judicial mantiene su tendencia al alza para el año 2020, alcanzando el nivel de DOP 824.93 pesos por cada habitante, como muestra la Figura 1.

Figura 1

No obstante, esta inversión presupuestaria en el Poder Judicial sigue siendo tímida y no servirá por sí sola para superar los constreñimientos financieros ni los problemas de infraestructura y de congestión que el Poder Judicial viene arrastrando de períodos anteriores.

Ministerio Público: esteroides financieros

Dentro del sistema de justicia dominicano, el Ministerio Público es el claro ganador en las asignaciones presupuestarias en el PGE de 2020. Estamos ante la presencia de un Ministerio Público que está siendo inyectado de esteroides financieros.

Durante el año 2020, la Procuraduría General de la República (PGR) recibirá una asignación histórica de DOP 11,715.3 millones.

Por segundo año consecutivo, el gasto asignado a la PGR supera el gasto asignado al Poder Judicial. Esta es tan sólo la segunda vez que esto pasa en los últimos quince PGE (véase la Figura 2).

FIGURA 2

Durante el año 2020, la PGR está recibiendo una asignación 35.92 % mayor que el Poder Judicial. Esto equivale a una asignación de gasto per cápita de DOP 1,121.22. De hecho, si se agregan los gastos asignados del Poder Judicial, TCRD, ONDP y TSE, apenas sumarían DOP 10,947 millones. Es decir, que la PGR está recibiendo DOP 767.34 millones más que las citadas cuatro instituciones juntas, como se aprecia en la Figura 3.

FIGURA3

Vale la pena señalar que el art. 3 de la Ley núm. 194-04, asigna 4.10 puntos porcentuales de los ingresos internos al Poder Judicial y al MP. Según la ley, estos recursos deben distribuirse en función de 2.665 puntos porcentuales de los ingresos internos al Poder Judicial; y 1.435 puntos a la PGR. Pero esta asignación y la distribución propuesta nunca se han cumplido (véase mi artículo “A cuánto ascienden los recortes del Poder Judicial”).

Según la ley, la razón entre la asignación presupuestaria de la PGR y la del Poder Judicial debe ser de 53.85 %. Desde 2006, esta razón se mantuvo oscilando entre 60 % – 80 % (véase la Figura 4). Sin embargo, en el último trienio presupuestario se aprecia cómo la ratio experimenta un fuerte aumento a partir del PGE de 2017 (resaltado en rojo).

FIGURA 4

En el PGE 2020 este cociente equivale a 1.359. Esto refleja que la PGR está recibiendo un presupuesto de 35.9% mayor que el Poder Judicial.

El proyecto de Ley de PGE 2020 indica que la asignación adicional de la PGR: “presenta un incremento de RD$3,543.4 millones [respecto del PGE anterior], destinados principalmente a la inversión para completar la infraestructura necesaria para el relanzamiento del Nuevo Sistema Penitenciario Dominicano, conforme a los estándares internacionales establecidos, para la rehabilitación y reinserción de los internos privados de libertad, lo que constituye una parte fundamental del Plan de Humanización del Sistema Penitenciario”.

Asumiendo una tasa de cambio USD/DOP de 53.56 (utilizada en el PGE 2020), este gasto interanual adicional equivale a aproximadamente USD 66.1 millones para la construcción de las cárceles.

No obstante, la cifra efectivamente dedicada a construcciones puede ser mayor. El PGE 2020 establece que el total presupuestado por la PGR para gastos de capital asciende a DOP 4,287 millones – es decir, un 36.59% de su presupuesto asignado (aproximadamente, USD 80 millones).

Tal y como pronostiqué en un artículo reciente (“Por qué es difícil que Odebrecht pague”), el impago de Odebrecht bajo el acuerdo con la PGR ejercerá mayor presión financiera sobre el presupuesto de todo el sistema de justicia, ya que la PGR deberá completar las construcciones penitenciarias que inició y el Estado deberá proveerle los recursos perdidos por el impago de Odebrecht. Esta necesidad adicional de financiamiento drenará recursos del pastel total del sistema de justicia para el beneficio de la PGR.

De hecho, el PGE 2020 estima las proyecciones de gasto del sistema de justicia para los próximos años, y efectivamente se estima un gasto anual creciente para la PGR – y montos estáticos para las demás instituciones, como presenta la Figura 5.

FIGURA5.png

En una próxima entrega, analizo el gasto público programado en el 2020 para la Defensa Pública (ONDP), el TCRD y el TSE.

 

 

 

¿Por qué es difícil que Odebrecht pague?

La semana que inició el 23 de septiembre de 2019, la República Dominicana estuvo lidiando con dos casos importantes de quiebras de empresas extranjeras con un impacto local adverso significativo.

El primero, fue la quiebra del coloso británico turístico Thomas Cook, que ciertamente impactará el turismo dominicano. Por suerte, Condor Flugdienst GmbH, una aerolínea subsidiaria de Thomas Cook – basada en Fráncfort – seguirá operando y viajando a distintos aeropuertos del país.

El segundo caso fue el anuncio de la Procuraduría General de la República (PGR) el pasado 25 de septiembre, indicando que la empresa Odebrech, S.A. – matriz brasileña del Grupo Odebrecth – cuyo nombre hasta en Wikipedia sale como sinónimo de corrupción internacional – había incumplido sus obligaciones de pago bajo el acuerdo suscrito con la PGR en 2017.

La PGR informó que interpuso un “reclamo formal” en Brasil, dado que Odebrecht, S.A. se “acogió a un proceso de recuperación judicial”. La referida empresa no pagó la tercera cuota (de un total de 9) por USD 32 millones, que correspondía bajo el acuerdo con la PGR, pagadera el 30 de julio de 2019. (ver la Figura 2 debajo)

Esto amerita preguntarse: ¿era previsible esta quiebra de las empresas del consorcio Odebrecht? ¿Y cómo esto impactará el cumplimiento del acuerdo?

Obviamente, analizando en retrospectiva todo el mundo tiene una visión perfecta.

También tengo que resaltar que yo no estuve en desacuerdo con la firma del contrato entre Odebrecht y la PGR en 2017.

Sin embargo, si publiqué dos críticas al acuerdo. La primera, que el documento no tomó en cuenta el valor del dinero en el tiempo para determinar las cuotas del repago de los USD $184 millones anualmente hasta el año 2025. En mi opinión – y según los cálculos que presenté – esto implicaba en su momento una pérdida de alrededor de 25 % del valor esperado de repago de la sanción para el Estado Dominicano.

Figura 1

Figura  1. Comparación entre el monto nominal del acuerdo entre Odebrecht y la PGR, el valor presente neto calculado en abril de 2017 de dicho calendario de pagos y lo que efectivamente Odebrecht ha pagado, a la fecha (en USD).

Una pérdida de valor inaceptable desde la perspectiva de la correcta administración de la cosa pública.

Según mis cálculos de la multa por USD 184 millones (tomando el valor presente neto en 2017), hasta ahora sólo se ha recuperado alrededor de un 30 %. – equivalente a USD 57.1 millones. Esto es un recorte profundo que comunica un poderoso mensaje de impunidad. También afectará las construcciones de recintos penitenciaros que realiza la PGR, presionando sus finanzas durante los próximos ejercicios presupuestarios.

Ese recorte de 70 % va en línea con los descuentos propuestos por Odebrecht, S.A. a sus obligacionistas (inversores de sus bonos), a quienes fuentes indican la empresa propondrá asumir pérdidas de entre 70-80 % del valor nominal de sus bonos.

La segunda crítica que hice fue que el acuerdo Odebrecht-PGR debía obtener mayores garantías que reforzaran la probabilidad de repago por parte del Grupo Odebrecht. Particularmente, ante todas las alertas de los mercados internacionales que señalaban que la capacidad de repago de Odebrecht se estaba erosionando.

De hecho, el 20 de abril de 2017 publiqué lo siguiente en el portal LexMercatoria:

Figura 2

En ese momento, la reputación de la firma se desmoronaba. Distintos Estados se encontraban accionando e imponiendo cuantiosas multas multimillonarias contra el grupo – generando una especie de corrida en detrimento de la capacidad del grupo Odebrecht continuar operando y terminar las obras que tenía comprometidas en distintos países.

En el caso dominicano, entre estas obras está la construcción consorciada de la Termoeléctrica Punta Catalina – un importante proyecto para el gobierno del presidente Medina y para el país – que hacía a la Constructora Norberto Odebrecht (Odebrecht Engenharia & Construção – OEC) demasiado grande para quebrar (too-big-to-fail).

En fin, no había que tener una bola de cristal para augurar que la empresa entraría en problemas de repago, por lo que la recuperación del valor total deseado (USD 184 millones) estaba sujeto a riesgos.

Figura 3

Figura  2. Calendario nominal de pagos de Odebrecht a la PGR bajo el acuerdo. Los pagos nominales realizados en azul, impago en verde, y pagos perdidos con las barras grises discontinuas (en USD)

La mayoría de los países firmaron acuerdos de lenidad con el brazo constructor del Grupo Odebrecht – la empresa Constructora Norberto Odebrecht (CA Odebrecht Engenharia & Construção –OEC). La República Dominicana fue la única que suscribió un acuerdo con la casa matriz, Odebrecht, S.A. (véase la opinión reciente de José Luis Taveras, “Tuve o no la razón”)

Esto no necesariamente es algo reprochable, pero hubiese sido mejor suscribir el acuerdo con ambas firmas para así rasgar el velo entre matriz-subsidiaria – a su vez teniendo apalancamiento para obligar a la subsidiaria que es contratista consorciada con activos localmente. Además de que dicha subsidiaria constructora también está demandando a la República Dominicana en un arbitraje por USD 708 millones, por supuestos sobrecostos incurridos en la construcción de Punta Catalina.

Tener a OEC como deudor solidario, al menos hubiese servido para compensar cualquier condena pecuniaria contra el país, en el caso de un laudo arbitral adverso. También hubiese servido para presionar ante el impago de su matriz – ya que la compensación opera automáticamente y es la garantía de oro entre deudores recíprocos.

Se adelante la película al 25 de septiembre de 2019. La PGR anuncia que Odebrecht, S. A. – la matriz brasileña con la que firmó el acuerdo de repago – incumplió la tercera cuota programada de USD 32,000,000 (equivalente a USD $26,216,979.06 tomando el valor presente en abril de 2017, según calculé).

El procurador general de la República anunció que el acuerdo es inválido – y la República Dominicana es el único país que se inscribe dentro del largo listado de acreedores no garantizados de Odebrecht, S. A., poniéndose en fila para concurrir con los demás acreedores de distintos rangos, y enfrentado una suspensión de pagos por 180 días (automatic stay) en lo que se concretiza o no algún plan de reestructuración.

Figura 4

Figura  3. Estructura corporativa de Odebrecht, S.A. y sus subsidiarias. Fuente: Odebrecht Annual Report 2018, disponible en línea: <https://www.odebrecht.com/sites/default/files/annual_report_2018.pdf>

Mientras tanto, República Dominicana no tiene reclamo aparente contra la subsidiaria local de Odebrecht, porque no firmó acuerdos con esta. Tampoco puede obligar que se liquide esta empresa ni tratar de que pague localmente los compromisos asumidos por su casa matriz, porque cada empresa es una persona distinta, con sus propios acreedores.

Esto implica que, por el hecho de que la casa matriz le deba dinero a la PGR, esta no puede exigir que se liquide una subsidiaria operativa y viable para tratar de recuperar lo que resta del dinero adeudado. Es la compartimentación afirmativa de activos que surge de la personería jurídica – y junto a la responsabilidad limitada operan en detrimento de este curso de acción tardío.

Sería algo así como tratar de cobrar la deuda de una persona pidiéndole a uno de sus hijos que asuma el pago.

Si a los obligacionistas de Odebrecht, S. A. les estarán pidiendo que asuman un recorte de entre 70-80 %: ¿De cuánto serán las pérdidas de la PGR?