¿Cómo debe crearse la Unidad de Nudges dominicana?

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En una entrega anterior, propongo que la República Dominicana desarrolle una Unidad de Nudges o empujoncitos conductuales encargada de desarrollar intervenciones de políticas públicas innovadoras, poco costosas y de alto impacto utilizando los insumos de la Economía del Comportamiento (Behavioral Economics).

Al crear su propia Unidad de Nudges, República Dominicana seguiría el ejemplo de países pioneros, como el Reino Unido, Estados Unidos, India, Canadá, Países Bajos, Dinamarca – entre otros, que han desarrollado unidades similares.

Esta propuesta es osada. El andamiaje institucional dominicano ostenta varias instituciones que realizan multiplicidad de funciones. Otras estructuras son inoperantes – o sólo sirven para crear trabajos chatarra para alimentar el proselitismo clientelar.

Sin embargo, la premisa es que, si se crea una Unidad de Nudges con un mandato específico y metas de lograr resultados en un período prudente de prueba, los beneficios sociales podrían superar sus costes. De hecho, el Estado dominicano ya ha probado algunos empujoncitos conductuales – como es el caso de un proyecto con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para “ofrecer retornos superiores a las de una cuenta de ahorros tradicional a los participantes pobres que cumplan metas de ahorros programadas”.

¿En qué parte del andamiaje institucional dominicano se debería crear la Unidad de Nudges con el objetivo de maximizar su impacto en la mejora tangible de las vidas de los dominicanos? ¿Debe ser un equipo centralizado en un único estamento – o todas las instituciones deberían crear unidades de análisis conductual? Este artículo busca contestar estas y otras preguntas relacionadas.

El modelo comparado más popular sería crear una Unidad de Nudges como parte del Poder Ejecutivo. Específicamente, una unidad adscrita directamente a la Presidencia de la República, que diseñe medidas y políticas desde el Palacio Nacional. Este fue el modelo seguido por el presidente estadounidense Barack Obama cuando creó el Social and Behavioral Sciences Team, adscrito a la Casa Blanca.

Este modelo concentrado en el Poder Ejecutivo también se utilizó en el Reino Unido, el país pionero en adoptar una Unidad de Nudges, con la creación del Behavioral Insights Team (BIT) como parte del Cabinet Office que brindaba apoyo directamente al entonces primer ministro británico, David Cameron.

Sin embargo, desde 2013, el BIT opera bajo un esquema parcialmente privatizado como parte de una corporación de propósito social. Este podría ser otro modelo alternativo, semiprivado – que funcione más como un equipo de consultores externos, más que una unidad interna del Gobierno.

Este último es el modelo utilizado en Dinamarca, donde la firma de consultoría iNudgeYou y el tanque de pensamiento (think tank), Danish Nudging Network ofrecen consultoría a distintas entidades gubernamentales danesas – que a su vez ya utilizan los insumos de la Economía Conductual para diseñar sus políticas públicas.

El Consejo Nacional de Competitividad (CNC) es un candidato natural para ser una Unidad de Nudges dominicana. El proyecto RD+SIMPLE fue un paso importante de cuantificación y simplificación de trámites costosos y superfluos en todo el ordenamiento dominicano.

Una segunda etapa natural de dicho plan, siguiendo los lineamientos de Cass Sunstein (Simpler: The Future of Government, 2013), sería utilizar las herramientas de la Economía Conductual y del análisis costo beneficio para simplificar aún más todo el complejo andamiaje burocrático y normativo de la República Dominicana.

La Comisión Nacional de Defensa de la Competencia (PROCOMPETENCIA) también podría ser candidata para implementar Nudges a favor de la libre competencia y la eliminación de trámites. De hecho, la Ley núm. 42-08 tiene disposiciones visionarias, a favor de la simplificación. Por ejemplo, el artículo 13 de dicha ley establece que:

“Los entes reguladores de la administración pública central, autónoma y descentralizada, así como las autoridades municipales velarán para que en el cumplimiento de sus funciones no se establezcan trabas o interferencias indebidas a los particulares, que puedan obstaculizar su derecho a la libre empresa y competencia”.

El tercer párrafo del citado artículo añade que PROCOMPETENCIA: “podrá recomendar iniciativas para promover la simplificación de trámites administrativos”, bajo el mandato de “promoción de la cultura de la competencia”.

Ciertamente, la desventaja de adoptar una Unidad de Nudges que funcione a través de PROCOMPETENCIA o del CNC sería que podría circunscribir el tipo de políticas y de empujoncitos que se diseñen al ámbito de la promoción de la competencia o la eliminación de trámites y trabas.

No obstante, los empujoncitos conductuales pueden ser útiles para una plétora de políticas – incluyendo: para el pago de los impuestos, el aumento de las donaciones privadas (y las donaciones de órganos), la reducción de la corrupción (ver S. Fernández y R. Medina, “El uso de nudges para reducir la corrupción”, 2018), la reducción de las muertes por los accidentes de tránsito, lucha contra la obesidad, disminución de fumar, entre muchas otras aplicaciones más.

Otro modelo posible de nudging es uno desconcentrado. Es decir, que en vez de tener una unidad gubernamental única que se encargue de diseñar los Nudges, que en los distintos estamentos del Estado Dominicano operen conocedores de la Economía del Comportamiento que apliquen de manera programada estas políticas para obtener resultados específicos.

El modelo desconcentrado permitiría que otros poderes públicos – además del Poder Ejecutivo – se monten en el tren conductual para diseñar intervenciones inteligentes, de bajo costo y de alto impacto. Esto es lo que he recomendado que exista, por ejemplo, en el seno del Poder Judicial para combatir la mora. También sería útil tener un equipo de conocedores de la teoría de Nudges que analice los beneficios, costes y las cargas de las legislaciones que se producen en el Congreso Nacional.

En fin, cada modelo tiene sus ventajas y desventajas. Nunca sabremos cuál es el modelo idóneo para la República Dominicana hasta que no probemos y evaluamos sus resultados durante un período prudente de tiempo.

Lo que sí debe estar claro es que no podemos darnos el lujo de seguir perdiéndonos los beneficios de la aplicación de políticas públicas conductuales criollas diseñadas a través de una Unidad de Nudges dominicana.

¿República Dominicana necesita una Unidad de Nudges?

¿Hay alguna manera de crear una unidad gubernamental técnica que propicie reformas que generen millones de pesos de beneficios para la gente a una fracción de su costo?

Cuando uno piensa en el sobrecargado y dispendioso aparataje institucional del Estado Dominicano, lo último que viene a la mente son ahorros o generación de beneficios.

Sin embargo, esa exactamente ha sido la experiencia de algunos países con la creación de las llamadas Nudge Units o equipos de análisis conductual (en lo adelante, “Unidades de Nudges”).

En su libro titulado Inside the Nudge Unit: How Small Changes Make a Big Difference, el Dr. David Halpern recuenta su experiencia con la creación y puesta en marcha en 2010 de la primera unidad de análisis económico conductual del mundo: el Behavioral Insights Team (BIT) del Reino Unido. 

Siguiendo el ejemplo del Reino Unido, en 2015 el presidente estadounidense Barack Obama creó su propia Unidad de Nudges, llamado el Social and Behavioral Sciences Team

¿Pero qué exactamente es una Unidad de Nudges? ¿Cómo funciona y por qué es socialmente deseable tener una?

Las Unidades de Nudges son equipos técnicos con reducidos integrantes que buscan desarrollar intervenciones de políticas públicas innovadoras, poco costosas y de alto impacto utilizando los insumos de la Economía del Comportamiento (Behavioral Economics). 

Comúnmente se llaman Unidades de Nudges aludiendo a los Nudges o empujoncitos conductuales que forman una de las principales herramientas del maletín contemporáneo de formulación de políticas públicas. El nombre también se refiere al magnifico libro titulado Nudge:  Improving Decisions about Health, Wealth, and Happiness de los profesores Cass Sunstein y Richard Thaler – que en 2018 cumplió 10 años de haber sido publicado – y que ha sido enormemente influyente en los círculos de formulación de políticas públicas (policymaking). 

Como he mencionado en otros artículos, “según Cass Sunstein y Richard Thaler, los Nudges son intervenciones de bajo costo a los marcos de toma de decisiones, que preservan la libertad de los agentes”. (¿Por dónde deben comenzar las reformas del Poder Judicial?, 22 de abril de 2019)

Los lectores de esta columna conocen los Nudges desde diciembre de 2013, cuando publicamos el artículo “Empujoncitos y afiliaciones pegajosas” proponiendo Nudges para aumentar la competitividad en el sector previsional. Más recientemente, en abril de 2019 planteamos una serie de Nudges (Nudges for Judges) para intentar mejorar la tasa de resolución de los jueces dominicanos. 

¿Realmente crear más unidades administrativas ayudará a resolver algunos de nuestros principales problemas? ¿No sería abultar más el Presupuesto General del Estado?

La experiencia internacional con las Unidades de Nudges sugiere que sí ayudan a resolver problemas de manera costo efectiva, generando beneficios sociales netos.

Más que una institución llena de botellas (empleados públicos que no trabajan), las Unidades de Nudges tienden estar compuestas por reducidos equipos técnicos de especialistas en diseños de políticas públicas basadas en la Economía del Comportamiento. 

Incluso, el BIT del Reino Unido inició con una cláusula (sunset clause) en su ordenanza de creación que definía que si en dos años la unidad no producía normas e intervenciones que generaran beneficios por más de 10 veces su costo operativo, dejaría de existir automáticamente.   

En el caso del Reino Unido, la experiencia fue tan favorable que el BIT se independizó del gobierno formando una firma de propósito social global con colaboración privada juntamente con la ONG Nesta. 

Entre los proyectos exitosos del BIT del Reino Unido, está por ejemplo haber aumentado la tasa del pago de impuestos con recordatorios de mensajes electrónicos (algo que yo he propuesto hacer con los jueces dominicanos para aumentar sus tasas de resolución); usar una lotería para motivar la participación y combatir la abstinencia electoral; y diseñar empujoncitos para motivar que las personas se registren como donantes de órganos. 

Desde el año 2017, motivo a que mis estudiantes de postgrado de la Maestría en Derecho Administrativo y Regulación Económica de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), y de la Maestría en Derecho Público Económico del Instituto OMG (IOMG), diseñen y propongan Nudges o empujoncitos conductuales para combatir problemáticas criollas dominicanas.

Los resultados no dejan de sorprenderme. Los mejores trabajos están llenos de propuestas creativas, interesantes, costo-efectivas – y divertidas, sobre cómo usar la teoría de los Nudges para encarar problemas fundamentales que ni los decretos, ni la regulación convencional, ni los ministros han logrado resolver.  

Ciertamente, el despliegue de talento joven, el espíritu de investigación y las propuestas basadas en estas novedosas ideas, son señales de que es tiempo de que la República Dominicana cree su propia Unidad de Nudges

Probémoslo. Démosle 24 meses para presentar resultados. Y si no funciona que se destruya automáticamente como los mensajes secretos de las películas clásicas de espionaje. 

Fideicomiso sin trust

En una entrega anterior (El fideicomiso dominicano como forma organizativa) explicaba que el fideicomiso trata de emular al trust angloamericano – sin llegar a ser exactamente lo mismo. En parte, esto se debe a la evolución institucional histórica del trust– que difiere de la creación legislativa sintética del fideicomiso dominicano a partir de otros modelos similares implementados en Latinoamérica.

Sin embargo, una de las principales diferencias entre el fideicomiso dominicano y el trust es que en la República Dominicana la figura del fiduciario está restringida a sociedades comerciales que se dediquen exclusivamente a actuar como tales y a un grupo de entidades financieras reguladas (art. 25 de la Ley 189-11 sobre Fideicomiso).

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En el caso del trust, cualquier persona mayor de edad puede ser trustee– que es como se llama al administrador fiduciario. Como su nombre implica, es una posición que desempeña en base a la confianza que le tiene quien crea el trustllamado settlor –al trustee. La operación misma se llama trustporque implica un encargo – un depósito de confianza en la gestión de una persona.

El artículo 3 de la Ley de Fideicomisos No. 189-11 habla de que el fideicomiso está basado en una: “(…) relación de voluntad y confianza mutua entre el fideicomitente y el fiduciario (…)”. Pero, en el caso del fideicomiso dominicano, la confianza y la voluntad están limitadas, ya que se reserva la gestión fiduciaria a un puñado de personas jurídicas.

Esto quiere decir que ni las personas físicas – ni muchas sociedades comerciales de lícito comercio pueden actuar como fiduciarios.

Todo esto contrasta drásticamente con la lógica económica de que los individuos ilimitadamente responsables deben tener mayores incentivos que las firmas limitadamente responsables para desempeñar bien sus mandatos fiduciarios. La realidad de que al final del día, incluso las fiduciarias mejor capitalizadas están dirigidas por humanos – que uno espera que se comporten conforme con los mejores intereses de la voluntad de los fideicomitentes – en vez de anteponer y perseguir primero sus propios intereses personales o los de las fiduciarias que los emplean.

Estas divergencias que puede existir entre la voluntad del fideicomitente y lo que terminan haciendo los individuos que ejecutan el acto del fideicomiso se conoce como el problema del Principal-Agente. En el caso de un trust entre personas físicas, pueden existir problemas de agencia cuando el trustee (agente) – encomendado de llevar a cabo la voluntad del settlor (principal) – se desvía porque antepone primero su propio interés por encima de los de su principal (R. Sitkoff, An Agency Cost Theory of Trust Law, 2004). Los costos que representan estas desviaciones de la voluntad original del principal se conocen como costes de agencia.

Los costes de agencia incluyen los costos de monitoreo que incurre el principal para asegurarse de que el agente está cumpliendo con su mandato. También los costos de confianza (bonding costs) que incurre el agente para dejarle saber al principal que está haciendo correctamente su trabajo.

Tomando la ilustración de la compra de un helado propuesta por el economista Stephen Ross (1973), los problemas de agencia son como el marido (agente) a quien su esposa (principal) le encomienda claramente comprarle un helado de chocolate – pero que termina escogiéndole un helado de vainilla, porque es el sabor que más le gusta a él. La pérdida de utilidad que experimentará la mujer – incluyendo la molestia y la decepción por el encargo frustrado, son parte de los costos de agencia.

Respecto de un trust, si bien el hecho de que el gestor encomendado (trustee) sea una persona física no le libra de los costes de agencia, la situación se complica cuando se trata de personas jurídicas. En el caso del fideicomiso dominicano, aumentan los costos de transacción y los posibles costes de agencia, dado que en una fiduciaria constituida como sociedad comercial trabajan muchas personas – existen distintos tipos y niveles de empleados que van desde analistas hasta ejecutivos y miembros del consejo – se administran múltiples fideicomisos, y los ejecutivos tiene el mandato general de maximizar la rentabilidad de los accionistas de la fiduciaria (no la voluntad individual de todos los fideicomitentes). Todo esto sujeto a restricciones de tiempo y de recursos.

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Por ende, existe una plétora de oportunidades para que los empleados de una fiduciaria se desvíen de la voluntad individual plasmada en cada acto constitutivo de un fideicomiso bajo administración. Por otro lado, el costo de que cada fideicomitente y fideicomisario pueda monitorear las actividades de cada empleado de una fiduciaria realiza es prohibitivo. En algunos casos también será imposible en los casos de fideicomitentes que dejan de existir.

Esto sin tomar en cuenta que, en una estructura de fideicomiso, se pueden bifurcar los beneficios entre personas que reciban el fruto durante la vigencia del acto (fideicomisarios), y otras personas – incluso distintas – que pueden designarse para recibir cualquier valor residual (beneficiarios). Esta bifurcación amplía el abanico de posibles problemas de agencia más allá del evidente costo entre fideicomitentes y fiduciarias. Esto es lo que argumento en un reciente artículo titulado “Apuntes jurídicos y económicos sobre el fideicomiso dominicano”, publicado en la cuarta edición de la Revista Dominicana de Ciencias Jurídicas.

Entre los posibles intereses encontrados que el citado artículo identifica – y que se suman a los identificados originalmente por Sitkoff, están conflictos:

  • Entre cofiduciarios
  • Entre fideicomitente y beneficiarios residuales
  • Entre fiduciarias y beneficiarios residuales (distintos a fideicomisarios)
  • Entre fiduciaria y los acreedores del fideicomiso
  • Entre los humanos que trabajan en las fiduciarias, sus principales (humanos) y los objetivos de las fiduciarias mismas

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En mi opinión, no se justifica la prohibición de que las personas físicas y que cualquier firma puedan servir como fiduciarios. Esta limitación le resta competitividad y atractivo al fideicomiso como alternativa organizativa. También es una barrera de entrada injustificada que crea un mercado con estructura oligopólica a favor de las fiduciarias. Esto da lugar a niveles de precios más altos que en un entorno libremente competitivo, mordiendo una parte importante del bienestar de los consumidores.

Esta barrera anticompetitiva debe eliminarse, permitiendo que la confianza sea la base para rivalizar en el mercado fiduciario.

Sin confianza ni libre competencia el fideicomiso no es trust.