Siete Años de Desempeño del Tribunal Constitucional Dominicano

En enero de 2019 se conmemoró el séptimo aniversario del Tribunal Constitucional de la República Dominicana (“TCRD” o el tribunal). En 2016, publiqué una serie artículos con estadísticas e indicadores de desempeño del TCRD. Conmemorando el aniversario del tribunal y aprovechando la publicación de los boletines estadísticos para el cierre de 2018, este artículo presenta algunas de sus métricas financieras y de desempeño.

Los indicadores incluyen información sobre tasas de resolución (clearing rates), entradas y salidas de expedientes, y datos presupuestarios del TCRD. Es importante resaltar que estos datos son cuantitativos. Es decir, que no dicen mucho sobre el fondo de las decisiones del tribunal.

La disponibilidad y publicación de estadísticas del TCRD permite realizar varios análisis sobre su desempeño y su carga de trabajo. Esto contrasta con la indisponibilidad de datos de otros tribunales – como los del Poder Judicial – que a la fecha no ha publicado las estadísticas correspondientes al año 2018.

Los datos motivan reflexiones interesantes, como preguntarse: ¿cómo ha ido evolucionando la demanda anual del TCRD (entrada de expedientes nuevos)? ¿cómo ha ido encarando el TCRD esa demanda? ¿cómo ha evolucionado la tasa de resolución anual del tribunal? Este artículo busca proveer insumos para contestar estas y otras preguntas relacionadas.

Al igual que las entregas anteriores, este análisis es positivo – por lo que no contiene juicios de valor ni opiniones sobre el deber ser del desempeño del TCRD.

Un aspecto importante que hay que resaltar sobre los datos correspondientes al año 2018 es que, a través de un comunicadonoticiado el 14 de febrero de 2019, la Secretaría del TCRD informó que existen sentencias no publicadas correspondientes a dicho año. Esto se debe a los cambios de jueces ocurridos a finales de 2018. No obstante, para este análisis se toma como número total de sentencias las 624 decisiones que figuran en el boletín de estadísticas institucionalespublicado para cierre de 2018. Es importante señalar, que en un futuro, con la publicación de las sentencias restantes de 2018, el número total de salida anual de expedientes podría aumentar.

INGRESO Y SALIDA DE EXPEDIENTES

La entrada de expedientes al TCRD es su curva de demanda. Las salidas de expedientes es parte de su producción. La combinación de ambas métricas permite analizar cuantitativamente la capacidad resolutiva del tribunal y su carga de trabajo. La Gráfica 1 resume el ingreso y salida anual de expedientes al TCRD entre 2012-2018.

Gráfica 1

TCRD1

Entre 2012 y 2016, la entrada de expedientes al TCRD estuvo en aumento. En 2012 el tribunal recibió 630 expedientes. Mientras que para el 2016 recibió 882 expedientes – un aumento de 40% en cuatro años.

La entrada de expedientes al TCRD alcanzó un punto de inflexión en 2016. Para 2017 el tribunal recibió 656 expedientes – un descuento de 25.62% respecto del año anterior. La misma tendencia a la baja se manifestó en el 2018, con la entrada de 642 expedientes. Para poner estos números en contexto, se trata de niveles de ingreso de expedientes en 2017-2018, comparables con los niveles que el TCRD recibió en su primer año de operación.

Las Gráficas 1 y 2 presentan la evolución de la entrada y salida de expedientes del TCRD. Este artículo no ofrece hipótesis sobre la posible explicación de la tendencia a la baja en el ingreso de casos. Sin embargo, estos niveles representan una oportunidad para el TCRD de aumentar contracíclicamente las sentencias para reducir el cúmulo de expedientes – tal y como ocurrió en 2017.

Gráfica 2

TCRD2

La cantidad anual de sentencias del TCRD se mantuvo en aumento entre 2012 y 2017. En otro artículo ya explico por qué durante su etapa incipiente es razonable que el TCRD iniciara con una baja producción de sentencias. Lo importante es que la salida de expedientes se mantuvo en aumento alcanzando su cenit en el año 2017 – cuando salieron significativamente más expedientes del TCRD que los expedientes que entraron.

Para 2017, la tasa de resolución del TCRD fue de 127.2% – muy por encima del umbral de 100%. Esto significa que por cada 4 expedientes que entraron en 2017, se fallaron 5 –siendo el quinto un expediente pendiente de años anteriores. Esto reduce el cúmulo de trabajo. La Gráfica 2 refleja esto en el punto en que las gráficas de ingreso y salida se cruzan, y la salida de expedientes sobrepasa el ingreso.

En el 2018 salieron 624 casos del TCRD, en comparación con 642 expedientes que ingresaron. Esto representa una tasa de resolución de 97.2% – la segunda tasa más alta de los siete años de operación del TCRD. Como se indicó, con la publicación de sentencias pendientes del año 2018, esta tasa de resolución podría aumentar.

Esto significa que los ritmos de resolución del TCRD durante los últimos dos años ayudan a combatir la mora y reducir– o al menos, minimizar – el cúmulo anual de casos pendientes.

La evolución de la entrada y salida anual de expedientes del TCRD implica una tendencia a la baja del cúmulo anual de casos entre 2012-2018. Para el 2017 – el cúmulo fue negativo –librando 179 expedientes pendientes, es decir, la salida de pendientes y la reducción de la carga de trabajo total del tribunal (la siniestra “mochila” de los jueces, como le llama Thalía Goldberg).

En cuanto al total de expedientes, entre 2012 y 2018 entraron 5,121 expedientes, y salieron 3,611, para una tasa de resolución total de 70.5%. Esto implica que el TCRD ha fallado más de 2 de cada 3 expedientes que ha recibido durante su existencia.

La Gráfica 3 presenta la evolución de la tasa de resolución anual del TCRD. Una tasa de resolución anual menor a 100% implica que, para un tribunal, en un año ingresan más expedientes que los que salen. También significa que se están acumulando expedientes para años subsiguientes, lo que aumenta la congestión y la carga de trabajo promedio por cada juez.

Gráfica 3

TCRD3

En el caso del TCRD, entre 2012 y 2016, la tasa anual de resolución casi se quintuplicó pasando de 16.7% en 2012 a 82.1% en 2016.

Como menciono anteriormente, el 2017 marcó el cénit resolutivo del TCRD, con una tasa de resolución de 127.3% – lo cual implica la reducción de la congestión del tribunal. Mientras que para 2018, la tasa ronda los 97.2%, 2.8 puntos porcentuales debajo del 100%.

Si en un tribunal ingresan anualmente más expedientes que la cantidad de sentencias que salen, se acumula el trabajo (aumento de la pendencia). Para el TCRD, el cúmulo de expedientes se mantuvo en aumento entre 2012 y 2016 – alcanzando 1,671 expedientes pendientes al finalizar 2016.

En el año 2017, donde la tasa de resolución del TCRD alcanzó su máximo nivel, se redujo el cúmulo total a 1,492 expedientes. Para 2018, los nuevos jueces juramentados encontraron una carga total de 1,510 expedientes, como presenta la Gráfica 4.

Gráfica 4

TCRD4.jpg

En el TCRD hay 13 jueces. La constitución establece que para tomar decisiones se requiere del consenso de 9 jueces – un costo de consenso mayor que en las demás altas cortes.

La Gráfica 5 presenta la carga promedio anual de expedientes por juez. Se aprecia que la carga promedio anual se mantuvo en aumento, pasando de un promedio de 40 expedientes por juez en 2012 – a una media de 129 expedientes por juez, en 2016. Para 2017 y 2018, la carga promedio de expedientes por juez rondaba los 115 y 116 expedientes por juez – similares a los niveles que existían en 2015.

Gráfica 5

TCRD5.jpg

PRESUPUESTO ASIGNADO

En su primer septenio, el TCRD ha experimentado una consolidación de su posición financiera. Entre 2012 y 2019, el presupuesto nominal anual asignado al TCRD aumentó. El presupuesto nominal de DOP 400 millones que el tribunal recibió en 2012 – casi se triplicó a DOP 1,152 millones en 2019. La Gráfica 6 presenta los presupuestos nominales anuales asignados al TCRD (millones de DOP).

Gráfica 6

TCRD6

En otra reflexión sobre la economía del sistema de justicia dominicano (“Poder Judicial: Tribulación por Redistribución”), argumento que parte de las ganancias presupuestarias del TCRD – y de los demás órganos jurisdiccionales constitucionales – ha sido a expensas del presupuesto del Poder Judicial. Esto es algo que no tiene que ver con el TCRD, sino más bien con la programación presupuestaria – es decir el costo que conllevan los cambios institucionales. Este artículo no es apropiado para discutir esta hipótesis, pero la referencia es útil para analizar cómo ha evolucionado el presupuesto anual asignado al TCRD con relación al presupuesto anual asignado al Poder Judicial.

La idea subyacente es que la ratio entre el presupuesto anual asignado al TCRD y el presupuesto anual asignado al Poder Judicial, podría evidenciar cómo el tribunal gana – o pierde – terreno presupuestario, institucional y político vis-à-vislas instituciones existentes y los procesos de asignación presupuestaria. Esto podría revelar las preferencias de los poderes ejecutivo y legislativo.

Gráfica 7

TCRD7

La Gráfica 7 muestra cómo la referida ratio evolucionó entre los presupuestos generales del Estado de 2012-2019. El año que se integró, el presupuesto del TCRD era 9.88% del presupuesto del Poder Judicial. Mientras que para 2016, esta razón había aumentado a 17.82% – es decir, un aumento de 7.94 puntos porcentuales – un 80.36% – en 5 años.

A partir de 2016, la referida razón se redujo hasta colocarse en 14.32% para el presupuesto general de 2019. Sin embargo, este nivel sigue por encima de los experimentados entre 2012-2014. Una explicación plausible es que la dotación financiera del TCRD entre 2012-16, requirió de un concomitante aumento presupuestario al Poder Judicial durante 2017-2019 para balancear el gasto en todo el sistema de justicia dominicano.

Colegiatura Profesional: la Costosa Estructura del Colegio de Abogados (2 de 4)

CARD

Este es el segundo de cuatro artículos sobre la Ley núm. 3-19 que crea el Colegio de Abogados de la República Dominicana – CARD (la “Ley del CARD”). La Ley del CARD se aprobó en enero de 2019, para sustituir la ley anterior núm. 91 de 1983, que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional (Sentencia TC/274-13).

En una reflexión anterior, argumento que lo que el CARD necesita es mayor competencia. La libre colegiatura – anclada en la libertad de asociación, la libre iniciativa privada y la libre competencia, podrían mejorar la estructura institucional tradicional del CARD – y la asociatividad de todos los abogados dominicanos. Esto partiendo del supuesto de la teoría económica neoclásica que dice que la competencia es buena para los consumidores – incluyendo los consumidores de servicios legales.

Este segundo artículo analiza otro punto importante de la Ley del CARD: su exagerada estructura institucional.

La Ley del CARD no solo ha creado un monopolio legal ineficiente para la colegiatura de los abogados. También creó un leviatán institucional que costará mucho dinero mantener. El CARD es prácticamente un microestado, con tentáculos a nivel nacional y provincial.

Esto no sólo afecta a los abogados – sino que salpica a todas las personas que tendrán que pagar las tasas impuestas por la Ley del CARD para financiar su costosa estructura.

Lo peor de todo es que este leviatán seguirá envenenado por los costos de agencia habituales a los que estamos acostumbrados. No es cierto que con esta nueva ley y estructura se crean los “mecanismos de control que contribuyen a establecer cánones de conducta y eficiencia que rijan el ejercicio profesional idóneo de los abogados en beneficio de la sociedad”.

Esta es una falacia – y si los legisladores y promotores de la Ley del CARD son tan ingenuos de soñar que aprobando este dislate legislativo van a mejorar “la eficiencia” y la “conducta” de los abogados habría que ponerle un colorín colorado a este cuento.

Veamos entonces cómo está compuesta la estructura del CARD, para que el lector juzgue si es aparatosa o no – o si son puras exageraciones mías.

 

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Órganos del CARD

Según el artículo 11 de la Ley del CARD esta institución está compuesta por los siguientes órganos:

  • Asamblea General
  • Consejo Nacional
  • Junta Directiva Nacional
  • Tribunal Disciplinario de Honor
  • Escuela Nacional de Abogados
  • 14 secretarías
  • Comisión Nacional Electoral
  • Instituto de Protección al Abogado
  • Seccionales por cada distrito judicial

El CARD tiene prácticamente casi tantos órganos como las Nacional Unidas (ONU).

Las 14 secretarías del CARD incluyen:

  • Secretario general
  • Secretario de organización de asuntos
  • Secretario de actas, correspondencias y archivo
  • Secretario de asuntos internacionales
  • Secretario de relaciones públicas
  • Secretario de educación y cultura
  • Secretario de cultos
  • Secretario de asistencia social
  • Secretario de deportes y recreación
  • Secretario para discapacitados
  • Secretario de ministerio público
  • Secretario para asuntos del poder judicial
  • Secretario para asuntos militares y policiales
  • Secretario para asuntos de equidad de género

Según la Ley del CARD, estos secretarios no devengan salarios, pero si dietas y viáticos.

¿Por qué rayos el CARD debe tener un secretario de asistencia social? ¿Uno de cultos? ¿otro de deportes?

Además, la Junta Directiva Nacional está compuesta por ¡19 cargos! Algunos son de las secretarías ya citadas. Estos cargos son:

  1. El presidente del CARD
  2. Un primer vicepresidente
  3. Un segundo vicepresidente
  4. Un secretario general
  5. Un tesorero
  6. Un fiscal nacional
  7. Un secretario de organización y asuntos intergremiales
  8. Un secretario de actas, correspondencias y archivo
  9. Un secretario para asuntos internacionales
  10. Un secretario de relaciones públicas
  11. Un secretario de educación y cultura
  12. Un secretario de cultos
  13. Un secretario de asistencia social
  14. Un secretario de deportes y recreación
  15. Un secretario para discapacitados
  16. Un secretario para asuntos militares y policiales
  17. Un secretario para asuntos de equidad de género
  18. Dos (2) vocales

A su vez, el Tribunal Disciplinario de Honor está integrado por cinco (5) miembros titulares, sus respectivos suplementes, un fiscal nacional y sus adjuntos. Estos miembros son honoríficos también, pero se les pagan dietas y viáticos.

Mientras que la Escuela Nacional de Abogados tendrá un director y un director financiero, así como los demás empleados que podrá contratar para desempeñar sus funciones.

La Ley del CARD también crea un Instituto de Protección del Abogado, que sirve para: “(…) darles auxilio a los abogados en caso de discapacidad por enfermedad o vejez, fijándoles una suma mensual que pueda fungir como asistencia, con los fondos aportados en virtud de las aportaciones descritas” en la ley.

Más preocupante es que la Ley del CARD reserva el 20% de todos los ingresosdel CARD para ser utilizados por el Instituto de Protección del Abogado.

Malgasto en el CARD

¿Por qué el CARD asume funciones previsionales y de asistencia social al margen del Sistema Dominicano de Seguridad Social (SDSS)? ¿Por qué el CARD debe manejar un sistema para-previsional paralelo, de forma arbitraria, con los fondos que recibe como parte de su patrimonio?

Ciertamente esto es absurdo. No sólo porque compite con y erosiona el SDSS sino porque crea riesgo moral para que los abogados (agraciados) – profesionales independientes – no tengan suficientes incentivos para ahorrar durante su ejercicio privado, contando con recibir una mensualidad del CARD.

Peor es que crea incentivos perversos dentro de la estructura del CARD, permitiendo que este Instituto de Protección del Abogado se convierta en un portal de asistencialismo y de búsqueda de rentas para producir votos. Estos votos tanto para el beneficio de los directivos incumbentes del CARD como el beneficio de los partidos políticos.

Como dije en una entrega anterior, el “CARD se ha convertido en otro – de los tantos – campos de batalla baldíos donde los partidos políticos llevan a cabo sus guerras proxy. Desde el punto de vista político, las elecciones del CARD y su andamiaje institucional – especialmente este Instituto de Protección del Abogado – están diseñados para ser coaptados por los políticos para usarlas como estructuras proselitistas y clientelares”.

El aparataje institucional que la Ley del CARD crea implica una enorme cartera – un saco – para repartir funditas. En efecto, el CARD se convierte en un microestado – o peor, en una especie de partido político.

La gota que colma el vaso de este aparataje institucional es que se establecen seccionales por cada distrito judicial. Para quien no sabe, la organización judicial de la República Dominicana se divide en función de 11 departamentos judiciales y 35 distritos judiciales.

Esto implica la creación de 35 seccionales – más seccionales que provincias – ¡cada una con su propia asamblea, junta directiva, tribunal de disciplina y comisión electoral! Es decir, que cada junta directiva seccional replica la multiplicidad de cargos que existen a nivel nacional.

Aunque usted no beba ni baile, esta fiesta hay que pagarla. Por eso la Ley del CARD identifica las fuentes de ingresos que financiarán al leviatán institucional absolutamente innecesario.

La gravosa estructura financiera, que comentaré en una próxima entrega, se requiere no solo para financiar el reino del CARD – sino también, como explica esta entrada, para el flujo de las actividades políticas y proselitistas que se podrán realizar con el dinero ajeno contribuido.

Por estas razones – nuevamente reitero que lo que más conviene al país y para el ejercicio profesional del derecho, es crear un régimen de libre colegiatura, donde puedan competir y coexistir distintas asociaciones profesionales autorreguladas.

 

Burro-cracia y Simplificación de Trámites

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Con el apoyo de la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria de México (“CONAMER”), el Consejo Nacional de Competitividad (el “CNC”) presentó el informe conjunto sobre Simplificación de Trámites en la República Dominicana.

Este informe – sin precedentes en la República Dominicana – estima el Costo Económico Social (CES) de 1,873 trámites y servicios correspondientes a 43 instituciones del país. Partiendo de una metodología adoptada del CONAMER, el CES combina tanto el tiempo que los usuarios privados tardan en reunir los requisitos de los trámites, como el tiempo que las instituciones tardan en solucionar dichos trámites y servicios.

El estudio concluye que el CES de los trámites analizados asciende a DOP 197,163,949,959 – lo que representa 5.46% del producto interno bruto (PIB) de la República Dominicana para el año 2017.

El 93.8% de dicho Costo Económico Social lo sufragan los usuarios. Es decir, los ciudadanos y agentes económicos que requieren de los servicios. Mientras que el restante 6.2% corresponde al componente del sector público. Sin embargo, el contribuyente es que termina pagando este último indirectamente, a través de los impuestos.

Por lo que la carga completa la paga usted, lector.

El CNC enfocará sus esfuerzos en la simplificación de 88 trámites prioritarios que estima generarían un ahorro de DOP 130,965,956,855. Es decir, 2/3 partes – aproximadamente, un 66.42% del CES.

Los trámites prioritarios más socialmente dispendiosos corresponden a: Ministerio de Salud Pública (13 trámites), Ministerio de Educación Superior Ciencia y Tecnología (8 trámites), Dirección General de Impuestos Internos (5 trámites), Ministerio de Educación (5 trámites) y Dirección General de Migración (3 trámites).

Es aparente que el Costo Económico Social total identificado es una cifra alta, pero difícil de comprender. Por eso resulta útil compararlo con otros indicadores para tener una idea de la dimensión envuelta.

Por ejemplo, al 31 de diciembre de 2018, el Banco de Reservas – el más grande del país medido por activos – tenía activos totales por DOP 491,486,413,558.

En comparación, el CES de los trámites equivaldría a un 40.12% de los activos del Banco de Reservas (ver comparación visual en la Gráfica 1). También a un 11.06% de los activos totales en el sistema financiero dominicano a la misma fecha de corte, según estadísticas de la Superintendencia de Bancos.

Gráfica 1

CES 1

De hecho, si el CES representara activos bancarios, la tramitomanía burocrática total del Estado Dominicano fuera el cuarto banco más grande del país – después de Banreservas, Banco Popular y el BHD León – superando incluso los activos resultantes de la fusión del Scotiabank con el Banco del Progreso.

Si nos vamos al Presupuesto General del Estado (“PGE”), que para 2019 asciende a DOP 921,810,546,351, apreciamos que el CES representa aproximadamente un 21.39% del PGE 2019.

La tramitología se traga casi 3 veces el presupuesto de la Presidencia de la República para 2019, que ronda los DOP 66,429,285,067. También 11.05 veces lo que se presupuestó en 2019 para el Poder Judicial y los órganos de rango constitucional – incluyendo la suma de los presupuestos de la Junta Central Electoral, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo, el Tribunal Superior Electoral y la Cámara de Cuentas.

De hecho, la Gráfica 2 muestra cómo se compara visualmente el CES total a la suma de los presupuestos asignados en 2019 a la Presidencia de la República, el Poder Judicial, Poder Legislativo y Órganos Constitucionales. Estos presupuestos combinados apenas equivalen a un 46.44% del CES.

Gráfica 2

CES2

Es más, si nos acreditaran el dinerito que nos cuesta la tramitología, podríamos financiar 27 años del presupuesto de ambas cámaras del Poder Legislativo, manteniendo el mismo presupuesto nominal asignado en 2019.

Si llevamos el costo de las regulaciones a Dólares de los Estados Unidos (USD) – asumiendo una tasa de cambio USD/DOP de 50.60 – estamos hablando de aproximadamente USD 3,896 millones. Según los datos del Fondo Monetario Internacional para 2018, este monto sería mayor al PIB de varios países, incluyendo: Surinam (USD 3,840 millones), Sierra Leona (USD 3,754 millones), Guyana (USD 3,636 millones), – y mayor que el PIB de muchos otros países y microestados más.

Ciertamente, si la tramitomanía alborozada de los distintos reguladores nos está costando el PIB de otros países – es un buen momento para despertar.

Por esto hay que apoyar el Plan Nacional de Mejora Regulatoria, y la iniciativa de RD + Simple del CNC.

A pesar de estos esfuerzos incipientes, los reguladores nacionales y el congreso a menudo parecen tener una agenda de desmejora regulatoria – buscando contrarrestar la mejora con tonterías como la ley que prohíbe la hookah, leyes que nombran edificios o con la ley que establece la colegiatura obligatoria de los abogados.

¡Llegó el momento de regular mejor!

XXIII CONFERENCIA ANUAL DE LA ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA E IBÉRICA DE DERECHO Y ECONOMÍA (ALACDE)

AFICHE ALACDE 2019

CONVOCATORIA PARA LA PRESENTACIÓN DE TRABAJOS DE INVESTIGACIÓN

La Asociación Latinoamericana e Ibérica de Derecho y Economía (ALACDE) se complace en anunciarles la XXIII Conferencia Anual sobre Derecho y Economía, a celebrarse los días 4 y 5 de noviembre de 2019, en la Ciudad de México, organizada por Universidad Panamericana.

La XXIII Conferencia Anual de ALACDE tendrá como tema central de investigación elANÁLISIS ECONÓMICO DEL DERECHO Y LA INNOVACIÓN. Los trabajos de investigación que aborden este tema serán evaluados para un reconocimiento especial, pudiendo ser seleccionados los mejores para una publicación de la Asociación.

La Conferencia Anual de ALACDE es un espacio académico de alto nivel donde se exponen los recientes desarrollos e ideas contemporáneas vinculadas al Análisis Económico del Derecho, en sesiones temáticas y plenarias. La conferencia tiene como objetivo reunir a importantes investigadores sobre Análisis Económico del Derecho, así como convertirse en el escenario donde los nuevos académicos desarrollen y expongan sus investigaciones en la materia.

La convocatoria está disponible aquí: Call for Papers ALACDE (ESP)