¿Aumentar las penas reducirá los feminicidios?

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Recientemente, el Senado de la República Dominicana aprobó un proyecto de ley que aumenta la pena de los feminicidios a 40 años de prisión.

La propuesta legislativa coincidió con el anuncio de que el domingo 25 de noviembre, se realizarían varias marchas contra la violencia hacia la mujer en distintos puntos del país.También con el anuncio del Procurador General de la República, Jean Alain Rodríguez, de que “en el período de noviembre del 2016 a octubre del 2017 ocurrieron 107 feminicidios para un descenso en este años de un 18%”.

No obstante, los feminicidios y la violencia contra la mujer siguen siendo un problema importante para la sociedad dominicana. Esto lleva a preguntarse: ¿Aumentar las penas de los feminicidios a 40 años de prisión reducirá su ocurrencia?

Las teorías de análisis económico del crimen sugieren que no. En un artículo anterior (¿Penas Más Severas?, 2014) expliqué por qué aumentar las penas no garantiza la reducción de la criminalidad.

Esto parte de una de las contribuciones del Premio Nobel de Economía (1992),Gary Becker, que presentó su modelo económico sobre criminalidad y castigo. A partir de entonces, el modelo ha sido refinado y se le han sumado múltiples trabajos empíricos y teóricos que reflexionan en torno a la relación que existe entre crimen, probabilidad de enjuiciamiento y condena, y penas.

Los feminicidios no son la excepción. A continuación, explico dos factores derivados de insumos del análisis económico del crimen, sobre por qué aumentar las penas podría ser insuficiente para reducir los feminicidios.

Los presos se habitúan

Para un feminicida, el endurecimiento de la pena es un aumento marginal de las consecuencias. Marginal, en este caso quiere decir incrementos unitarios de años de prisión por encima de una línea base (por ej. cada año adicional de prisión).

Es decir, que cuando un feminicida calcula[1]si comete o no un feminicidio, de cara a las consecuencias, la diferencias entre la pena existente (máximo 30 años) y la pena propuesta (40 años) son insustanciales.

Digo que son insustanciales, porque habría que preguntarse como hicieron los profesores A. Mitchell Polinksy y Steven Shavell (On the Disutility and Discounting of Imprisonment and the Theory of Deterrence, Journal of Legal Studies, 1999), si la desutilidadcausada por cada año adicional de prisión a partir del año 30 es mayor que la de los primeros años de prisión.

Es decir, si ya durante los años postreros de prisión, el feminicida no está habituado a la reclusión. Esto podría sugerir que los años de reclusión que más desutilidad causan a los feminicidas son los primeros, y que los años adicionales producen menor desutilidad marginal.

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Además, según la teoría económica, los infractores descuentan los años futuros de prisión. Esto significa que, para ciertos feminicidas, al momento de cometer el crimen (por ej., hoy), el año 31 de su sentencia de prisión, es menos disuasivo que el año 10, y que el primer año de reclusión. Es decir que el poder disuasivo de los años adicionales de sentencia es aún menor al momento de cometer una infracción.

No hay muertos presos

Otro factor que esta propuesta legislativa no toma en cuenta es que existe un porcentaje considerable de feminicidas que se suicidan luego de cometer el hecho.

Según estudios de Flor Batista Polo del Observatorio Político Dominicano (OPD) de FUNGLODE, en 2016, 25 de 111 feminicidas se suicidaron (aprox. 23%). Mientras que, en dicho año, 9 feminicidas intentaron suicidarse.

Esto implica que, en 2016, aproximadamente 30.6% de los feminicidas intentaron o lograron suicidarse (Flor Batista Polo, Feminicidios en República Dominicana durante el año 2016, Editorial FUNGLODE, 2017, pág. 54).

Según un estudio más reciente de la misma investigadora, para el año 2017, esta cifra aumentó a 38.7% de todos los feminicidas.

Al feminicida-suicida – que ronda aproximadamente 1 de cada 3 feminicidas – el aumento de las penas no lo disuaden. No pretende pagar por sus hechos.

Los feminicidas-suicidas padecen de lo que los economistas llaman riesgo moral, que ocurre cuando una persona no enfrenta las consecuencias de sus acciones. El resultado es que la persona tiene incentivos de actuar de manera más audaz porque está protegida contra las consecuencias. Los muertos no van a prisión.

Es como si los legisladores, buscando reducir los ataques terroristas, propongan aumentar las penas a los terroristas suicidas. No tendría ningún efecto.

Es muy probable que a los demás feminicidas – aquellos que no son suicidas – enfrentar un par de años más de prisión, tampoco les disuada mucho.

[1]Uso la palabra calcula, como ponderación de beneficios y costes según el modelo. Se podría argumentar que los crímenes pasionales, como el feminicidio, son menos ponderados que espontáneos.

¿Por qué no sacar Punta Catalina a bolsa?

El anuncio de que el gobierno de la República Dominicana tiene ofertas de inversionistas privados para comprar parte de las acciones de la Central Termoeléctrica Punta Catalina (“Punta Catalina”), motiva a preguntarse: ¿Por qué no aprovechar la coyuntura para ofertar públicamente las acciones de Punta Catalina en el mercado de valores dominicano?

Es decir, aprovechar la oportunidad para vender una parte de las acciones de Punta Catalina a través del mercado de valores del país. Según algunos medios, el Estado está interesado en vender hasta 50% de las acciones al sector privado.

Es una situación similar a la experimentada en el pasado con otras empresas estatales que han sido vendidas directamente a inversionistas extranjeros. Vienen a la mente casos como el de la Refinería Dominicana (REFIDOMSA).

El mercado de valores dominicano tiene casi 19 años regulado – sin que, a la fecha, se hayan colocado ni transado acciones.

Sacar a bolsa parte de las acciones de Punta Catalina podría ser un espaldarazo a la reforma del mercado de valores, realizada en 2017 a través de la Ley del Mercado de Valores núm. 249-17 (la “LMV”). Aunque parte importante de los reglamentos de la LMV se están elaborando, la salida a bolsa de Punta Catalina podría ayudar a motivar su finalización.

De hecho, los reglamentos no son imprescindibles, ya que la LMV contempla varios mecanismos que se pueden gatillar para cotizar expeditamente las acciones de Punta Catalina.

De realizarse, esta sería la primera emisión de acciones en la República Dominicana, sentando un precedente para otros potenciales emisores del sector privado.

Además, permitiría que el proceso de colocación se realicé con intermediarios de valores locales, en vez de que bancos de inversión extranjeros se lleven la tajada de cualquier colocación privada.

Cotizar parte de las acciones también podría ayudar a democratizar el capital de este proyecto. Dar la oportunidad a que firmas, pequeños inversionistas e inversionistas institucionales locales pasen a ser copropietarios de un proyecto de esta envergadura. Si las proyecciones se cumplen, habrá posibilidad de redituar estas inversiones en un futuro a través de pagos de dividendos y ganancias de capital. Aunque con esto no estoy diciendo que serían acciones rentables ni pronosticando acerca su rendimiento.

Más que nada, el mensaje más contundente sería uno de transparencia y de coherencia. La mejor manera de demostrar seguridad en el desarrollo robusto del mercado de valores dominicano es con acciones – literalmente, acciones en este caso – más que con palabras. También disiparía dudas respecto del proyecto en sí, dándole mayor prestigio, credibilidad y sometiéndose al escrutinio público.

Otro punto a favor para el oficialismo sería atribuirse el mérito de causar la primera salida a bolsa con acciones en la República Dominicana.

A pesar de estos argumentos a favor, cualquier decisión necesita tomar en cuenta los potenciales riesgos y las alternativas. Existen buenas razones por las cuáles podría convenir más vender las acciones de Punta Catalina de manera privada. Por ejemplo, podría ser más deseable recibir un influjo de divisas por la venta de las acciones, que captar recursos localmente.

Cuando planteé la discusión en Twitter, algunos usuarios me indicaron que otros factores como la transparencia, la falta de un PPA (Power Purchase Agreement), y la etapa embrionaria en la que se encuentra Punta Catalina, podrían ser factores que limiten una posible salida a bolsa.

Cualquiera que sea la decisión que tomen las autoridades, vale la pena discutir esta posibilidad. Para continuar desarrollando el mercado de valores dominicano, la oferta pública de acciones sigue siendo el hito pendiente.

Manual para inventarse un presupuesto anual del Poder Judicial y de la Defensa Pública

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¿Cómo se determinan las asignaciones presupuestarias del Poder Judicial y las demás instituciones de seguridad y justicia? Esta pregunta amerita una reflexión. Cualquiera pensaría que los ejercicios presupuestarios anuales de las instituciones que conforman el sistema de justicia se realizan atendiendo a las necesidades y los proyectos programáticos de cada una.

Es decir, que se identifican las necesidades institucionales – y a partir de ahí se agregan en un presupuesto nacional (el “PGE”).

Sin embargo, un simple análisis de los presupuestos asignados al Poder Judicial y la Oficina Nacional de la Defensa Pública (“ONDP”), muestra una realidad distinta.

Las asignaciones presupuestarias están desasociadas con los montos solicitados por el Poder Judicial y la ONDP. Esto independientemente de que no se cumplen las asignaciones legalmente establecidas, como he explicado en otros artículos.

En economía, esto se conoce como un problema de información. En este caso, entre entidades públicas.

El Poder Judicial tiene información de mejor calidad sobre sus propias necesidades presupuestarias, que el gobierno central y el Congreso Nacional. Sin embargo, siempre ocurre que el Poder Judicial – y las demás instituciones de justicia – piden los recursos que necesitan, y se les asigna un monto que no toma en cuenta dichas necesidades. Es decir, se les asignan recursos descontados, que dependen más de las asignaciones presupuestarias pasadas (path dependence), que de las necesidades del momento.

El resultado es lo que el fenecido profesor analista económico español, Santos Pastor-Prieto (Análisis Económico de la Justicia y Reforma Judicial, Tirant lo Blanch, 2016)denominó los “jinetes del apocalipsis judicial”: “lentitud, costes, ineficacia e imprevisibilidad”.

Es decir, un presupuesto que no está en sintonía con la realidad del sistema de justicia dominicano. Con factores como: niveles de criminalidad, carga de trabajo, niveles de congestión de los tribunales, condición de las edificaciones y locales (incluyendo tribunales), capacidad y estado de los centros penitenciarios, recursos necesarios para garantizar asistencia a las audiencias, gestión de recursos humanos, etc.

Un presupuesto insuficiente a las instituciones de justicia es un ingrediente del estado del sistema penal judicial y del clima de violencia e inseguridad que nos arropa.

Una justicia – que no es ciega, sino miope y están en quiebra.

¿Por qué digo esto?

Solo hay que examinar las asignaciones presupuestarias de los últimos años para darse cuenta. Las partidas anuales a menudo son exactamente iguales (nominalmente) que las del año antecedente. De hecho, desde el PGE del año 2011 coinciden los últimos seis dígitos de todos los presupuestos asignados al Poder Judicial. Desde 2014 – coinciden los siete dígitos desde la unidad hasta la unidad del millón.

Esto no es una coincidencia cósmica, como cuando se toca el disco Dark Side of the Moonde Pink Floyd, mientras se ve la película El Mago de Oz(1936, Metro-Goldwyn-Mayer).

Es simplemente una programación presupuestaria discrecional.

La Tabla 1 lo demuestra. Algunos presupuestos consecutivos del Poder Judicial mantienen las mismas asignaciones nominales presupuestarias (por ej., 2011 y 2012, y 2014 y 2015). Esto implica que, cuando se toma en cuenta la inflación, la segunda asignación nominal consecutiva rinde menos que la del año anterior. Esto porque los precios suben y la asignación se mantiene igual.

Los auxiliares de la justicia recibieron el impacto financiero de estas decisiones presupuestarias. Básicamente, el gobierno central se estaba financiando a expensas de estos actores: jueces, alguaciles, servidores judiciales, etc.

 

Tabla 1. Asignaciones  Presupuestarias del Poder Judicial 2011-2019

Fuente: DIGEPRES

AÑO

Monto Asignado (DOP) Diferencia nominal año anterior (DOP) Diferencia

porcentual

respecto año anterior (%)

2011 3,657,202,828
2012 3,657,202,828 0 0.00%
2013 4,497,202,828 840,000,000 22.97%
2014 5,122,202,828 625,000,000 13.90%
2015 5,122,202,828 0 0.00%
2016 6,022,202,828 900,000,000 17.57%
2017 6,872,202,828 850,000,000 14.11%
2018 7,422,202,828 550,000,000 8.00%
2019 8,052,202,828 630,000,000

8.49%

 

Curiosamente, lo mismo ocurre con la Oficina Nacional de la Defensa Pública (“ONDP”), como evidencia la Tabla 2.

 

Tabla 2. Asignaciones  Presupuestarias de la ONDP 2010-2018

Fuente: DIGEPRES

AÑO

Monto Asignado (DOP) Diferencia nominal año anterior (DOP) Diferencia porcentual respecto año anterior (DOP)
2010 240,559,179
2011 240,559,179 0 0%
2012 240,559,179 0 0%
2013 290,559,179 50,000,000 20.78%
2014 315,559,179 25,000,000 8.60%
2015 415,559,179 100,000,000 31.69%
2016 415,559,179 0 0%
2017 465,559,179 50,000,000 12.03%
2018 545,559,179 80,000,000 17.18%
2019 545,559,179 0

0%

Estos datos evidencian varios puntos.

En primer lugar, las asignaciones de fondos al Poder Judicial y la ONDP no parecen provenir de ejercicios presupuestarios construidos en base a objetivos institucionales programáticos sugeridos por las propias instituciones (“Bottom up”). Esto, a pesar de que la Dirección General de Presupuesto (DIGEPRES) comunica que esta es la forma como se elabora el PGE.

Si se hace un ejercicio presupuestario adecuado resultaría improbable que las asignaciones anuales tengan los mismos 6 o 7 últimos dígitos.

Esto podría explicar la ruptura que existe entre la realidad de la carga de trabajo, la criminalidad, la litigiosidad, las condiciones del sistema judicial de la República Dominicana, y las asignaciones presupuestarias que se asignan anualmente.

En segundo lugar, parecería que – al menos al Poder Judicial y la ONDP – en cada presupuesto anual se le asigna un aumento discrecional. Siempre una cantidad discreta (redonda). En otras palabras, algunos años se le asigna x cantidad de millones más. Es decir, que se determina un aumento específico: “este año te tocan tantos millones más”.

La excepción parecería ser alrededor de los certámenes electorales, cuando se les asigna la misma cantidad del año inmediatamente anterior.

Así que aquí lo tienen. Un manual sobre cómo sacar de un sombrero las asignaciones presupuestarias anuales del Poder Judicial y de la ONDP.

 

 

 

La Desilusión del Juez de Carrera

¿La selección preferente de personas que no son jueces de carrera a las altas cortes de la República Dominicana desalienta a los jueces de carrera? Esta es una pregunta importante de cara a la actual convocatoria del Consejo Nacional de la Magistratura (“CNM”), para elegir a cuatro (4) jueces del Tribunal Constitucional dominicano (“TCRD”).

La convocatoria del CNM reabre un debate recurrente respecto de la composición de las altas cortes.

Uno de los puntos más debatidos es si los jueces de las altas cortes deben venir de la carrera judicial – o si, por el contrario, se debe dejar su elección a la discrecionalidad política, permitiendo la nominación y el nombramiento de actores con trayectoria proselitista, de abogados provenientes del ejercicio profesional, y de miembros del Ministerio Público (en lo adelante, los “candidatos externos”).

Dos artículos recientes de los destacados profesores constitucionalistas, Nassef Perdomo (La composición de las altas cortes, El Día, 3 de octubre de 2018) y Eduardo Jorge Prats (La evaluación de los jueces es política, Acento Diario, 5 de octubre de 2018), han tratado el tema. Ambos concluyen que la selección de los jueces de las altas cortes no debe ser un proceso apolítico.

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Además de académicos cabales, Perdomo y Jorge Prats son abogados en ejercicio. Posteriormente a sus declaraciones, fueron nominados al TCRD, ambos declinando sus aspiraciones – a pesar de que cuentan con méritos suficientes para integrar cualquier alta corte.

Si bien es cierto que las elecciones de jueces de altas cortes son procesos discrecionales y políticos, hay que reflexionar en torno a sus consecuencias. Porque las decisiones no se hacen en un vacío y tienen efectos secundarios – deseados e indeseados.

Una posible consecuencia de estos procesos, y de la prelación que se les otorga a los candidatos externos, es la desilusión de los jueces de carrera, que parecen tener menor probabilidades de acceder al pináculo de la carrera judicial.

Esta hipótesis se puede enmarcar y examinar a través de la perspectiva del análisis económico del derecho (AED), basado sobre la teoría de elección racional.

Jueces Racionales

A pesar de lo que opinan muchos idealistas, los jueces no son “sacerdotes”, en el sentido de que asumen su vocación “tomando votos de pobreza”. Ciertamente, ser juez conlleva muchas responsabilidades y sacrificios. Pero, según el AED, los jueces son maximizadores racionales de utilidad, tal y como postuló el exjuez Richard Posner en su artículo titulado: “What Do Judges and Justices Maximize?”(1993).

Si bien ningún abogado ingresa a la carrera judicial con la idea de hacerse rico en el corto o mediano plazo (exceptuando la corrupción), se puede afirmar que los jueces buscan maximizar racionalmente una serie de variables que pueden estar dentro de su función de utilidad, incluyendo: conocimiento y curiosidad intelectual, ingresos, plasmar su impronta ideológica sobre la sociedad, servicio público, prestigio, estabilidad laboral, independencia, ocio (tiempo libre), ingresos y estabilidad económica, y también la expectativa de escalar el escalafón judicial hasta alcanzar su cúspide – lo cual maximiza todas las antedichas variables. (Ver R. Posner, Economic Analysis of Law, Aspen 2007, págs. 569-573).

Bajo esta óptica, la politización de los procesos de selección de jueces tiene un impacto directo sobre la función de utilidad de los jueces mediante la reducción de la probabilidad de promoción en la carrera judicial, e indirecto a través de las demás variables citadas anteriormente.

Un juez de carrera, que está llamado a ser probo, independiente y políticamente neutral, estaría en desventaja frente a los candidatos externos, que no tienen tales restricciones. Los jueces de carrera forjan su reputación impartiendo justicia – y de manera secundaria, a través de la academia y la docencia. Mientras que los candidatos externos, pueden dedicarse a actividades profesionales y políticas. Es decir, a la consecución de actividades que coadyuven a maximizar su probabilidad de futura nominación y selección por parte del CNM.

A menudo, los jueces de carrera ven cómo los candidatos externos a las altas cortes les avanzan a saltos por encima (leapfrogging), a pesar de muchas veces no contar con las condiciones necesarias para desempeñar estas posiciones. Por ejemplo, la matricula actual del Tribunal Constitucional de la República Dominicana sólo tiene 2 jueces que provienen de la carrera judicial. Es decir, que por cada seis jueces del TCRD, uno proviene de la carrera judicial (ver infografía).

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Esta realidad tiene consecuencias. La más aparente es la deserción de los jueces de carrera, producto de las pocas expectativas de promoción profesional que tienen dentro de los peldaños más altos de la carrera judicial. La salida de un juez de la carrera judicial es socialmente costosa, porque los jueces son recursos humanos altamente especializados – con alto costo de reposición. Además del costo económico que conlleva configurar un juez (formación en la Escuela Nacional de la Judicatura, y posterior entrenamiento técnico).

Otras consecuencias podrían incluir la desmotivación laboral (reducción del desempeño). Los jueces desmotivados y pobremente remunerados tendrán mayores incentivos de abandonar la carrera judicial o de sucumbir a la corrupción. También tendrán menor entusiasmo para desempeñar sus funciones de manera productiva. Las limitaciones económicas podrían motivar a los jueces a sobrecargarse con actividades académicas, como mecanismo de generar más ingresos. Esto implica un intercambio (trade-off) entre su quehacer judicial, sus obligaciones académicas y su tiempo de ocio (que incluye descanso, vida familiar, preparación, entretenimiento, etc.). Todo esto opera en detrimento del óptimo desempeño de los jueces.