Poder Judicial: Tribulación por Redistribución

En dos artículos anteriores, presenté evidencia de cómo el Poder Judicial de la República Dominicana experimentó una “década presupuestaria perdida”, entre los años 2006-2015. (Ver: Precisiones sobre las Asignaciones Presupuestarias del Poder Judicial ¿A Cuánto Ascienden los Recortes al Poder Judicial?)

Este artículo presenta datos adicionales para explicar cómo la creación y posterior integración de las llamadas Altas Cortesimpactó las asignaciones presupuestarias del Poder Judicial. El artículo intenta demostrar cómo el Poder Judicial – y en cierta medida, también el Ministerio Público, se vio afectados financieramente con la integración de las Altas Cortes.

Dicen que una foto vale más que mil palabras. La Gráfica 1 trata de cumplir con esta expectativa.

Muestra los presupuestos reales asignados – es decir, ajustados por inflación[1]– del: Poder Judicial, la Procuraduría General de la República (“PGR-MP”), la Oficina Nacional de la Defensa Pública (“ONDP”), el Tribunal Constitucional (TCRD) y el Tribunal Superior Electora (“TSE”). Los presupuestos graficados comprenden los años 2006-2018.

La Gráfica 1 también presenta dos niveles presupuestarios, que se mantienen constantes con un fin ilustrativo. Uno es el presupuesto real del Poder Judicial asignado en 2006, representado por una línea negra continua.El otro es la sumatoria de los presupuestos reales del Poder Judicial y la PGR-MP, también correspondiente al año 2006, representados por la línea negra discontinua (—–).

Antes de analizar la Gráfica 1, corresponde clarificar algunos puntos. La ONDP estuvo adscrita presupuestariamente al Poder Judicial hasta 2009. La Gráfica 1 presenta los presupuestos de la ONDP segregados de las asignaciones del Poder Judicial. A partir del presupuesto general del Estado (“PGE”) del año 2010, la ONDP obtuvo su independencia financiera.

El TCRD y el TSE fueron creados por la Constitución del 26 de enero de 2010. No fue hasta diciembre de 2011 que ambos órganos fueron integrados. Participaron por vez primera en el PGE del año 2012.

Habiendo clarificado estos detalles, vamos al análisis.

 

Gráfica  1
Asignaciones presupuestarias reales a las instituciones de justicia 2006-2018 (Millones de DOP) Fuente: DIGEPRES

Gráfica 1. Tribulación por Redistribución

Lo primero que llama la atención de la Gráfica 1– que ya había señalado en un artículo anterior– es que el Poder Judicial experimentó una década presupuestaria perdida a partir del año 2006. Estos son los presupuestos reales, no los nominales. A pesar de que los presupuestos nominales asignados aumentaran anualmente, su valor real es distinto. De la Gráfica 1 se aprecia cómo el área azul (correspondiente al presupuesto del Poder Judicial) se mantiene debajo o muy cerca de la línea negra continua, entre 2006 y 2015.

Esto representa la década perdida. Sin tomar en cuenta el crecimiento de la población (como hice aquí). Revela que los niveles reales de inversión o gasto público en el Poder Judicial se mantuvieron por debajo o muy cerca del nivel que existía en el año 2006.

Todo esto sin tomar en cuenta que los indicadores de demanda del sistema judicial fueron en aumento entre 2006-2012. No es hasta los PGE de 2016-2018 que aumentan las asignaciones reales del Poder Judicial.

Pero tres años de aumento no son suficientes para borrar una década de escasez. ¿Cómo afectó está década perdida al Poder Judicial? Y más importante, ¿a todo el sistema de justicia dominicano?

Si se analizan los presupuestos combinados del Poder Judicial y de la PGR-MP, la perspectiva es aún más desalentadora. Se puede apreciar cómo a partir de los años 2009 y 2010, los presupuestos reales asignados al Poder Judicial y a la PGR-MP fueron en declive (suma de las áreas azul y naranja). Esto a pesar de que, en 2010, se reformó la Constitución Dominicana, creando tres nuevas instituciones: el TCRD, el TSE, y el Defensor del Pueblo (fuera del presente análisis).

Las referidas Altas Cortesse integraron en diciembre de 2011. Comenzaron a figurar en el PGE del año 2012. ¡Pero fue en dicho año que las asignaciones del Poder Judicial y de la PGR-MP alcanzaron su nadir – o punto más bajo, en comparación con el año 2006!

Un hecho contraintuitivo, porque se tenía que financiar el quehacer de las nuevas instituciones que desempeñarían funciones jurisdiccionales. Pero lo que se hizo fue desvestir financieramente al Poder Judicial y a la PGR-MP, para guarnecer otros santos. En vez de tratar de vestir a todos los santos por igual.

¿Cómo esta redistribución afectó al Poder Judicial (mora, congestión, motivación, construcciones, etc.)? ¿al Ministerio Público? ¿Al sistema penitenciario? ¿a la ONDP?

No es hasta el PGE del año 2016, cuando el Poder Judicial comienza a superar significativamente los niveles reales presupuestarios que tenía en 2006.

Mientras tanto, la PGR-MP ha ido aumentando su participación. Al igual que el TCRD y el TSE – que, al PGE de 2018, sobrepasaban las asignaciones presupuestarias de la ONDP.

Ciertamente, la narrativa cambia cuando se analizan los presupuestos reales.

Los presupuestos del Poder Judicial de 2016-18, son como el “parcho o remiendo nuevo en el vestido viejo” contra el cual nos advirtió Cristo. Tal remiendo tira de la rotura – ese déficit histórico, que nunca ha cumplido con la Ley – y se hace peor el roto.

Los aumentos presupuestarios que el Poder Judicial ha recibido en los últimos tres años son positivos. Pero no son una panacea. La década presupuestaria perdida y sus consecuencias necesitan encararse. Se requiere una discusión presupuestaria honesta. Sobre todo, un Pacto por la Justicia que queremos para el 2030.

[1]Pesos dominicanos de enero de 2018, según datos del Banco Central de la República Dominicana.

La DGII y el Poder de las Reglas Predeterminadas

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Durante los últimos treinta años, los insumos de la psicología y la ciencia de la conducta han ido permeando la economía y el derecho. Un canal de transmisión importante ha sido a través del Análisis Económico del Derecho – que no es más que el uso de las herramientas de la microeconomía para explicar cómo son y cómo deben ser las normas jurídicas.

Sólo hay que evaluar la evidencia. En 2002, un psicólogo llamado Daniel Kahneman fue la primera persona en ganar el premio de economía del Banco de Suecia (nobel) sin ser economista. Ese año compartió el premio con Vernon Smith, un economista experimental. En 2017, Richard Thaler se convirtió en el segundo premio Nobel de economía del campo conductual – o del campamento de la racionalidad limitada (bounded rationality).

El pasado 8 de junio, el coautor – junto a R. Thaler – del fundamental libro Nudge, Cass Sunstein, recibió el Premio Holberg que otorga anualmente el gobierno noruego. Sunstein es un abogado, profesor de la Universidad de Harvard. En los últimos años, Sunstein sobrepasó en citaciones a muchos académicos jurídicos pesos pesados, como Richard Posner (y su hijo Eric), el gurú de derecho societario Lucian Bebchuk, el constitucionalista Erwin Chemerinsky, y al profesor Richard Epstein de la Universidad de Chicago.

Alguna vez – más que keynesianos – todos éramos tributarios de la teoría de elección racional y la economía neoclásica ortodoxa. Hoy día, parece que todos somos abanderados de la economía conductual. Ambos marcos tienen su mérito. Es importante saber nadar en ambas corrientes. En la academia, en la práctica y la formulación de políticas públicas, ambos marcos teóricos se utilizan y siguen siendo admisibles. Por tanto, deberían utilizarse de manera complementaria.

El poder de las opciones predeterminadas (default rules) es un ejemplo de las teorías importantes aportadas por la economía conductual. Según Sunstein si se otorgaran medallas olímpicas a las herramientas económicas, las reglas predeterminadas ganarían el oro.

Esto no es trivial. Las reglas predeterminadas son poderosas. Las reglas defaultpermean nuestro día a día. Desocupan nuestra mente de tener que tomar muchas decisiones que cuando se agregan, requieren de bastante esfuerzo mental.

Las reglas predeterminadas dictan qué pasa cuando un agente económico no hace nada. Es decir, cuando elige no elegir. Otra persona – una legisladora, un regulador, una empresa, un ingeniero informático, una abogada – efectivamente toman la decisión por usted. Deciden qué pasa. Las reglas predeterminadas permiten que un agente las cambie. Pero los agentes no siempre lo hacen.

Los sistemas operativos de nuestros teléfonos móviles, los contratos que firmamos con las telefónicas y los bancos, el arrastre que ocurre cuando no se elige una AFP– son todos ejemplos de reglas predeterminadas que existen y se activan para decidir por usted.

Parece que hasta la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) ha tomado interés en el poder de las normas predeterminadas para cambiar la regla defaultdel pago de la tarjeta de turismo.

Antes, los turistas que ingresaban a República Dominicana tenían que comprar una tarjeta de turista de USD 10. A veces este pago se hacía con la compra del boleto o el paquete de viajes. Pero también al ingresar a RD, mediante el pago en ventanilla. Ni los ciudadanos, residentes dominicanos, ni los diplomáticos tenían que pagar este tributo.

La DGII ha cambiado la regla predeterminada. Ahora, la regla defaultes que cuando se compran ciertos boletos aéreos, se cobra el tributo automáticamente. Está incorporado en el precio de los boletos. Lo pagan los turistas, y también los dominicanos, residente y diplomáticos. El tributo no aplica a los pasajes que se compran desde RD – por lo que afectará principalmente, a los dominicanos que viven en el extranjero.

La DGII emitió una Norma General núm. 08-2018, para determinar todo lo relativo al cobro de este tributo – y también el procedimiento relativo al reembolso del tributo para quienes pueden optar por ello (art. 5 de la norma). Resuena el viejo adagio: ¡solve et repete!… Paga y luego reclama. Paga y después se averigua.

Más que discutir o no la legalidad de la referida norma, vale la pena evaluar cómo la DGII ha utilizado el poder de las reglas predeterminadas. La DGII sabe que no todas las personas que pagarán el tributo pedirán su reembolso. Sobre todo, si son dominicanos que viven en el extranjero.

Muchos no sabrán que lo han pagado en el boleto aéreo – ni conocerán que tienen el derecho a reembolso. Otros no estarán dispuestos a invertir el tiempo y el esfuerzo necesario para solicitarlo.

Al final, todo va a depender del costo económico que represente realizar estas diligencias. Particularmente, que el costo del esfuerzo y las actuaciones sea menor o igual al monto reembolsable en cada caso. Esto sin tomar en cuenta que la DGII puede hacer que el proceso mismo sea un infierno burocrático, con el objetivo de desincentivar aún más las solicitudes de reembolso.

Es importante darle seguimiento a la evolución de los datos de ingresos de la DGII por este concepto. De febrero a marzo de 2018, los ingresos por tasas de tarjetas de turismo aumentaron un 49.54%, pasando de DOP 169.1 millones en febrero, a DOP 251.9 millones en marzo. Sin embargo, todavía es muy temprano para sacar conclusiones sobre el efecto de este cambio en la regla predeterminada. Particularmente, hay que evaluar estos datos durante los meses cuando visitan muchos dominicanos que residen en el exterior. También asegurar que esta nueva regla no esté afectando las estadísticas sobre llegada de turistas.

Este es un buen ejemplo del (mal) uso de las reglas predeterminadas. Particularmente, un Nudge– o empujoncito – diseñado y usado para maximizar los ingresos tributarios del Estado. Independientemente, de que, parecería estar revestido de una legalidad discutible, ya que se está utilizando para extraer dinero de personas que ninguna ley ha determinado que son sujetos pasivos de una obligación tributaria.

Solo hay que recordar lo que frecuentemente dice Richard Thaler: ¡hay que dar empujoncitos para el bien! (Nudge for good!)

 

 

TAPAR EL SOL CON UN DEDO… MERCANTILISTA

bird s eye view photo of body of water
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“Demandamos que ustedes tengan el agrado de hacer una ley que ordene el cierre de todas las ventanas, tragaluces, pantallas, contraventanas, póstigos, cortinas, cuarterones, claraboyas, persianas, en una palabra, de todas las aberturas, huecos, hendiduras y fisuras por las que la luz del sol tiene la costumbre de penetrar en las casas (…)”.

Bastiat, Petición (1845)

A menudo el liberalismo clásico se confunde enmarañado entre teorías seudoliberales. Estas fachadas han engañado a más de una persona. Ya lo ha dicho mejor que yo el brillante Alfredo Bullard en su artículo titulado “El discreto encanto de los antiliberales”. Al liberalismo económico se le viven imputando teorías extrañas y bizarras que buscan confundirlo con otros pensamientos, como el conservadurismo, el mercantilismo o el utilitarismo.

Por ejemplo, una de las más espeluznantes falacias sobre el liberalismo es la problemática (ya recurrente) que busca poner trabas a las compras por Internet. Esto no es una lucha entre capital ytrabajo. Tampoco tiene que ver con (anti)capitalismo ni con la creación de empleos. Es la manifestación de uno de los más antiguos enemigos del libre comercio y de la libertad económica: el proteccionismo mercantilista.

Los dinosaurios mercantilistas siempre andan a la búsqueda de devorar a la competencia. Sus modelos paleolíticos de negocios se ven amenazados por el comercio digital. Buscan mantener y preservar sus privilegios, sacrificando eficiencia— sobre todo, destruyendo el excedente del bienestar del consumidor.

Existen muchos ejemplos más. Taxistas – con carros que no son aptos para circular – pataleando contra plataformas digitales. Carropúblicosy guagüerosque piden indemnización por el teleférico y el metro. Pero no se limita a la economía popular. Pasa también con grandes empresarios e industriales. Crujen los dientes ante la pesadilla de la libre y leal competencia.

Hay gremios empresariales y sindicatos de trabajadores que son como los teólogos de Jorge Luis Borges. Ni siquiera con anteojos Dios podría distinguir a unos de los otros.  En el fondo son lo mismo.

El mercantilismo es una plaga. Es incompatible con la libertad. Bien decía Borges que “las herejías que debemos temer son las que pueden confundirse con la ortodoxia”.

El periódico británico The Economist surgió en 1843 como bastión de la lucha para la derogación de unos aranceles sobre la importación de granos (Corn Laws), que buscaban favorecer la producción británica contra la competencia de granos extranjeros más baratos. Desde su inicio, el periódico tomó una posición contra el proteccionismo anatema.

En 1845, el liberal francés Frédéric Bastiat inmortalizó la mejor sátira del proteccionismo. En su escrito titulado “Petición de los fabricantes de candelas, velas, lámparas, candeleros, faroles, apagavelas, apagadores y productores de sebo, aceite, resina, alcohol y generalmente de todo lo que concierne al alumbrado”, los representantes de los antedichos oficios elevan una solicitud a la cámara de diputados con el objetivo de buscar la protección contra uno de sus competidores.

La petición dice: “[n]osotros sufrimos la intolerable competencia de un rival extranjero colocado, por lo que parece, en unas condiciones tan superiores a las nuestras en la producción de la luz que inunda nuestro mercado nacional a un precio fabulosamente reducido; porque, inmediatamente después de que él sale, nuestras ventas cesan, todos los consumidores se vuelven a él y una rama de la industria francesa, cuyas ramificaciones son innumerables, es colocada de golpe en el estancamiento más completo”.

Este rival era el sol.

¡Pero no se puede tapar el sol con un dedo!