TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: PRESUPUESTO Y DESEMPEÑO

El constitucionalista Juan Vicente Sola – citando “The Cost of Rights” de Cass Sunstein y S. Holmes – explica que los derechos efectivos son aquellos respaldados por partidas presupuestarias. Como dicen Sunstein y Holmes, garantizar los derechos “cuesta dinero”. Un derecho que no está presupuestado, es un derecho denegado. En otras palabras, la brecha entre los derechos y los hechos se mide en pesos.

Esta perspectiva económica puede parecer disonante con las teorías normativas (deber ser) sobre constitucionalismo y derechos fundamentales. Sin embargo, ofrece una manera alternativa de concebir la existencia de derechos al distinguir cómo el Estado Dominicano podría desviarse de sus objetivos constitucionales declarados, revelando sus verdaderas preferencias – tomando el lenguaje económico de Samuelson – a través de las ejecuciones presupuestarias.

El presupuesto ejecutado es una especie de constitución efectiva. Las ejecuciones presupuestarias presentan los objetivos del Estado respaldados por pesos (willingness to pay), en lugar de aspiraciones. También permite apreciar la interacción entre la garantía y la justiciabilidad de derechos y de bienes públicos, la existencia de recursos limitados, y el costo de oportunidad de los derechos y demás gastos del erario.

El “orden constitucional” puede interpretarse como un bien público en el sentido económico. La garantía y la justiciabilidad de los derechos radica en todos los órganos jurisdiccionales – pero desde su integración, el Tribunal Constitucional de la República Dominicana (“TCRD”) existe para: “(…) garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales.” (Art. 184 de la CRD).

Dicho esto, analizar la relación de las asignaciones y ejecuciones presupuestarias del TCRD con otras variables, como su desempeño, tiene mérito. A pesar de ser un órgano fuera del Poder Judicial, el TCRD es un tribunal que imparte justicia. Recibe y compite por recursos del presupuesto que podrían ser dedicados para otros objetivos – incluyendo para asignar más recursos al Poder Judicial o al Ministerio Público, o para la garantía del suministro de otros derechos y bienes públicos como salud, educación, seguridad ciudadana, protección del medio ambiente, defensa pública, etc.

También podría resultar interesante analizar cómo la asignación de recursos para órganos jurisdiccionales ha ido evolucionando a partir de la integración de los nuevos componentes institucionales de las llamadas Altas Cortes, del Defensor del Pueblo y la segregación financiera de la Oficina Nacional de la Defensa Pública. Particularmente, considerando que el Poder Judicial estuvo operando durante más de una década (2005-2015) con serias limitaciones presupuestarias, pero a la vez se crearon otros organismos jurisdiccionales que compiten por partidas. En el caso del propio TCRD, desde su integración ha operado con visibles restricciones presupuestarias – y hasta con un espacio físico inadecuado.

Por tanto vale reflexionar en torno a las siguientes preguntas: ¿cuánto dinero se le ha asignado al TCRD desde su integración? ¿cómo se desempeña el TCRD con los recursos que recibe? ¿qué relación existe entre presupuesto asignado y el desempeño del TCRD? ¿asignarle más recursos al TCRD implicaría una mejora en su tasa de resolución – o si en cambio esta se mantendría igual o reduciría? ¿cuáles variables asociadas a la asignación presupuestaria podrían tener mayor impacto en la tasa de resolución del tribunal? Esta entrada presenta algunas evidencias empíricas preliminares para intentar contestar estas preguntas.

 

PRESUPUESTOS DEL TCRD

 La Gráfica 1 permite visualizar las asignaciones presupuestarias del TCRD dentro del presupuesto general del Estado (“PGE”). Se puede apreciar que desde su primera asignación (2012), anualmente el TCRD ha recibido una mayor asignación presupuestaria nominal. La única excepción es el PGE de 2017, donde se le asigna la misma partida nominal que en el PGE 2016. Es decir, que en términos reales, recibirá menos fondos.

Para el PGE 2017, el TCRD tendrá una asignación de DOP 1,073 MM – lo que cual constituye un presupuesto 268.25% superior a la asignación originaria de DOP 400MM que el tribunal recibió en 2012.

presupuesto-tcrd

Asimismo, el TCRD recientemente ha recibido una importante asignación de activos de capital: ocupará la totalidad del edificio del INESPRE, lo cual implica una inversión adicional para el tribunal.

A pesar de que el presupuesto del TCRD ha ido aumentando, tanto en términos absolutos, como en proporción a su participación dentro del PGE, lo mismo no ocurrió con el resto del sector justicia – particularmente con el Poder Judicial. La participación porcentual del Poder Judicial dentro del gasto total del Estado fue reduciéndose a partir de 2005. Para citar un ejemplo – en base a las estadísticas de la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE) – de cada cien pesos (DOP 100) de gasto público que el Estado ejecutó en el año 2000, el Poder Judicial gastó aproximadamente DOP 1.33.

Mientras que para el año 2015, el gasto del Poder Judicial comparado con el resto del gasto del Estado había menguado a sólo 0.66 centavos por cada cien pesos (DOP 100) de gasto público. En otras palabras, la porción del Poder Judicial menguó, mientras se crearon más instituciones que ameritaban su pedazo del pastel presupuestario. (Todo esto sin tomar en cuenta la inflación).

 

PRESUPUESTO Y TASA DE RESOLUCIÓN

 Cuando se grafica la relación entre la tasa de resolución del TCRD y el presupuesto anual que recibe, se aprecia que existe una fuerte correlación positiva entre ambas variables. Ciertamente, la correlación no implica causalidad – y este caso no sería una excepción. Sin embargo, esta relación resulta lo suficientemente interesante como para explorarla empíricamente con técnicas más sofisticadas.

presupuesto-y-tasa-resolucion

Una simple regresión lineal permite confirmar que al parecer existe una relación estadísticamente significativa entre ambas variables. Sin embargo, de esto no se debe concluir mucho tampoco. Hay variables omitidas y otros controles que se deben realizar. Simplemente se debe tomar como un primer indicio de que ambas variables podrían estar relacionadas. Tampoco se puede hablar de causalidad, porque no se ha identificado cuál es la variable que causa la otra. Por ejemplo, al TCRD se le puede estar asignando más recursos porque ha ido mejorando su tasa de resolución (e.g. que el aumento de la tasa de resolución provoca mayores asignaciones presupuestarios, y no viceversa)

No obstante, la hipótesis de trabajo teórica que podría ser más plausible explorar es si el aumento paulatino de las asignaciones presupuestarias al TCRD – de alguna forma u otra – ha contribuido con un mejor desempeño del TCRD (aumento de la tasa de resolución) con el paso de los años.

¿Cuáles otras variables podrían incidir entre la aparente correlación positiva entre prepuesto y tasa de resolución? En primer lugar, contar con un presupuesto mayor permite contratar más personal. Particularmente, los letrados – un cuerpo técnico élite de expertos – podrían incidir en la mejora de la tasa resolutiva del tribunal. Por ende, sería interesante intentar separar el efecto de la variable “letrados” del efecto general que presumiblemente el presupuesto tiene sobre la tasa de resolución. Lo mismo se puede decir por el personal de soporte técnico, secretarial y administrativo. Quizás también incida la adopción de nuevas técnicas de asignación de casos o cualquier otra tecnología.

Desde el punto de vista de políticas públicas, si se pueden identificar las variables que inciden en el aumento de la tasa de resolución (y calcular algún estimado de su efecto), se pueden asignar los recursos presupuestarios de una manera más efectiva. Esta información permite optimizar los recursos (por ej. ¿cuántos letrados necesito para reducir mi carga de trabajo? ¿o si resulta más conveniente contratar otras funciones administrativas?).

Finalmente, cabe señalar que estos datos sobre desempeño y asignación presupuestaria pueden ser útiles para el TCRD, para el Estado y para los usuarios. El TCRD se beneficia de medir e identificar estos indicadores, porque permite mejorar la asignación de recursos y alcanzar sus objetivos institucionales estratégicos. Esta información también podría ayudar al TCRD a presentar evidencia empírica persuasiva que apoye y sustente la solicitud de mayores recursos financieros en el futuro.

Por otro lado, el gobierno ha indicado su intención de iniciar una transición hacia las prácticas presupuestarias ancladas en el desempeño institucional. Un desempeño insuficiente (o costo-inefectivo), podría reflejarse en menores asignaciones presupuestarias. Los usuarios – como contribuyentes – también pueden monitorear la asignación de recursos de las instituciones y evaluar cómo estas se desempeñan tomando en cuenta los recursos que reciben. Como establece la propia Constitución (Art. 75.6.), “es un deber fundamental del Estado garantizar la racionalidad del gasto público y la promoción de una administración pública eficiente”; y también de asignar los recursos públicos atendiendo a los “criterios de eficiencia, prioridad y economía” (Art. 238).

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