Una Estructura Institucional Macroprudencial para RD

En adición a su objetivo esencial relacionado con la estabilidad de precios y garantizar el adecuado funcionamiento del sistema de pagos, [a los bancos centrales] se les están atribuyendo otras funciones no menos importantes, como procurar la estabilidad financiera y cambiaria, la coordinación del mercado financiero y diseño de políticas macro-prudenciales, así como contribuir con un nivel de crecimiento económico sostenido”.

Lic. Héctor Valdez Albizu

23 de octubre de 2013

 

Es necesario que la República Dominicana inicie una transición normativa e institucional hacia la supervisión y la regulación macroprudencial. Como resaltó en su reciente discurso el Gobernador del Banco Central (BCRD), Lic. Héctor Valdez Albizu, las autoridades monetarias están persiguiendo otros objetivos, como preservar la estabilidad financiera a través de la supervisión macroprudencial. Algunos países ya han adoptado reformas importantes para crear supervisores macroprudenciales encargados de velar por la estabilidad financiera sistémica.

 

En los Estados Unidos (“EE.UU.”) se creó el Consejo de Supervisión de la Estabilidad Financiera (Financial Stability Oversight Council o “FSOC”) mediante el Dodd Frank Act de 2010. En el Reino Unido (“RU”), se creó el Comité de Política Financiera (Financial Policy Committee o “FPC”) dentro del Banco de Inglaterra, encargándole la supervisión sistémica. Mientras que en la Unión Europea (“UE”), se integró la Junta Europea de Riesgo Sistémico (“JERS”), adoptando las recomendaciones del llamado Reporte  de la Comisión De Larosiere (2010). Entre los países de Latinoamérica, México y Chile ya cuentan con consejos de estabilidad financiera con mandatos macroprudenciales.

 

En la República Dominicana todavía no tenemos una estructura normativa e institucional orientada hacia la supervisión macroprudencial. La Ley que crea el Programa Excepcional de Prevención del Riesgo Sistémico queda corta frente al alcance macroprudencial, que debe abarcar todo el sistema financiero nacional. La referida ley sólo se enfoca en las entidades de intermediación financiera. Deja fuera de su perspectiva regulatoria a otras entidades importantes de otros subsectores financieros que pueden tener importancia sistémica. La Ley Monetaria y Financiera No. 183-02 (“LMF”) también amerita de reformas urgentes. Una propuesta macroprudencial debe tener una mayor envergadura, alcanzando a todo el sistema financiero nacional—y tomando en cuenta los aspectos transfronterizos de las actividades financieras.

 

¿Cómo se puede implementar un marco institucional macroprudencial en la RD?

 

El Fondo Monetario Internacional (“FMI”, 2013) reconoce tres modelos o marcos institucionales para la supervisión macroprudencial. Estos son: (A) que se asigne como objetivo del banco central (o de la máxima autoridad monetaria); (B) que se le asigne a un comité o consejo independiente dentro del banco central; o (C) que se designe a un comité especializado o a una institución especializada fuera del banco central. Entre los casos referidos anteriormente, los EE.UU. y la UE adoptaron el tercer modelo, que crea una institución independiente distinta al banco central. Mientras que el RU adoptó el segundo modelo, al integrar el Financial Policy Committee dentro de la estructura del Banco de Inglaterra.

 

Cada uno de los modelos señalados tiene sus ventajas y desventajas. También sus costes y beneficios. Algunos académicos apoyan que los bancos centrales jueguen un papel primordial en la supervisión macroprudencial (Goodhart, 2010; Garicano & Lastra, 2010). Otros, argumentan que no conviene conferir el objetivo macroprudencial a un banco central porque esto puede interferir con sus objetivos de política monetaria. Pueden surgir tensiones entre la estabilidad financiera y otras políticas, como la estabilidad de precios. Otros expertos arguyen que las estructuras externas pueden ser costosas y pueden acarrear problemas de coordinación y conflictos de poder entre supervisores.

 

Por las razones expuestas, el FMI (2013) recomienda que cada país diseñe su estructura macroprudencial como un traje a la medida—tomando en cuenta los atributos de su sistema financiero, y sobre todo, las restricciones legales (constitucionales) y presupuestarias existentes.

 

Esto nos lleva a examinar cómo se podría crear una estructura macroprudencial para la República Dominicana que sea congruente con la Constitución y que no implique mayores costos para los contribuyentes. Con estas recomendaciones no argumentamos que debe supeditarse el mandato constitucional de estabilidad de precios al objetivo de estabilidad financiera. Esto sería inconstitucional. Más bien, debe complementarse la lucha contra la inflación con una supervisión holística de alcance sistémico intersectorial.

 

En la Republica Dominicana el BCRD tiene el objetivo constitucional de mantener la estabilidad de precios (Constitución, Art. 228). El artículo 227 de la Constitución de 2010 establece que: “(l)a Junta Monetaria, representada por el Gobernador del Banco Central, tendrá a su cargo la dirección y adecuada aplicación de las políticas monetarias, cambiarias y financieras de la Nación y la coordinación de los entes reguladores del sistema y del mercado financiero(subrayado añadido). Estas atribuciones hacen que la Junta Monetaria (“JM”) sea el órgano con vocación constitucional para asumir el mandato macroprudencial y velar por la estabilidad de todo el sistema financiero dominicano. La supervisión macroprudencial es parte de las políticas financieras de la nación y requiere de la coordinación de todos los entes reguladores del sistema financiero dominicano.

 

Como alternativa, la JM podría delegar esta función al BCRD (Art. 9(L) de la LMF). El BCRD conformaría a su vez un Comité de Estabilidad Financiera. Este Comité sería modelado a la imagen de otros ya existentes, como el Comité de Operaciones de Mercado Abierto (COMA), que se encarga de las deliberaciones sobre política monetaria.

 

El mandato macroprudencial deberá incluir la perspectiva sistémica de los sectores de: intermediación financiera, mercado de valores, seguros, inversiones de los fondos de pensiones y también del llamado sistema bancario en la sombra (“shadow banking system”). Aunque suene etéreo, esto último no es más que la regulación de aquellos mercados, participantes y operaciones que caen fuera del radar regulatorio: los fondos de inversiones (de oferta privada), las operaciones de repo y ciertas operaciones de titularización.

 

Retos pendientes

 

Actualmente, la configuración institucional de los reguladores y supervisores sectoriales dentro del sistema financiero dominicano está muy fragmentada. La JM es el órgano superior tanto del BCRD, como de la Superintendencia de Bancos (“SIB”). La JM está presidida por el gobernador del Banco Central y puede tener hasta 9 miembros. Hay tres miembros ex oficio, que son: el Gobernador del BCRD, el Superintendente de Bancos y el Ministro de Hacienda. El resto de los miembros deben cumplir con prerrequisitos estrictos y contar con “más de diez (10) años de acreditada experiencia en materia económica, monetaria, financiera o empresarial” (LMF, Art. 11). No obstante, estos miembros son nombrados por el Presidente de la República y no necesariamente deben estar vinculados a los demás subsectores financieros de la nación. Además, los miembros de la JM no pueden ser funcionarios electivos ni desempeñar otras funciones públicas remuneradas. Por lo que se excluye la posibilidad de integrar a otros supervisores sectoriales como miembros de la JM.

 

Para el mercado de valores, dentro del Consejo Nacional de Valores (“CNV”) se reserva un asiento principal para “un funcionario de alta jerarquía del Banco Central de la República Dominicana designado por la Junta Monetaria” (Ley de Mercado de Valores 19-00, Art. 33 (a)). En el sector de seguridad social, el Gobernador del BCRD mantiene un escaño dentro del Consejo Nacional de la Seguridad Social (“CNSS”) y otro dentro de la importante Comisión Clasificadora de Riesgos y Límites de Inversión (“CCRLI”).[1] Dentro del sector de seguros, el BCRD y la JM no mantienen un enlace expreso con la Superintendencia de Seguros ni con la Junta Consultiva de Seguros. Esta segmentación de organismos y dispersión de escaños podría dificultar la coordinación de políticas macroprudenciales. También podría esclerotizar el flujo de informaciones necesarias para la toma de decisiones importantes de cara a la estabilidad financiera. Una adecuada supervisión macroprudencial se dificulta bajo un esquema tan balcanizado.

 

Para concluir, reiteramos como recomendable y constitucionalmente apropiado que la JM asuma las funciones de supervisión macroprudencial del sistema financiero de la nación. En su defecto, la JM podría delegar estas funciones a un Comité de Estabilidad Financiera dentro del BCRD. Dicho Comité estaría presidido por el Gobernador del BCRD y además podría estar conformado por los más altos técnicos del banco. Deberá tener además: un mandato macroprudencial claro y expreso, deberes de rendición de cuentas y cierta independencia. Es deseable que los miembros de este comité sean los mismos que representen al BCRD dentro del CNV, el CNSS y la CCRLI. Esto ayudaría a coordinar la supervisión macroprudencial en los distintos sectores financieros, facilitando la comunicación intersectorial y el adecuado flujo de informaciones.

 

También resulta crucial enlazar al comité sistémico con miembros de la SIB y de la Superintendencia de Seguros, para así abarcar todo el sistema financiero de la nación. Finalmente, es esencial que el mandato macroprudencial del organismo designado no se confunda ni entre en conflicto con otras metas, como los objetivos de política monetaria y de estabilidad de precios.

 

Referencias.

 


[1] Este es el organismo que recomienda al CNSS los instrumentos financieros y los límites para la inversión de los fondos de pensiones.

Macroprudential Supervision in the Dominican Republic

Introduction

The recent economic crisis exposed the systemic vulnerabilities of the global financial system. Five years after the pinnacle of the crisis, the financial regulatory agenda is still unfinished due to a lack of consensus. One of the few points on which there is some agreement, is on the need to preserve global public goods: financial stability and the adequate functioning of international payment and settlement systems (Wolf, 2011). The recent trend is towards macroprudential regulation and supervision in order to preserve financial stability (IMF, 2013).

What is macro-prudential supervision?

In recent years, the macroprudential approach has dominated the international monetary and financial regulatory scenario (Galati & Moessner, 2011). Macroprudential supervision aims to preserve the stability of the entire financial system (FSB, IMF & Basel Committee, 2011). It differs from the microprudential perspective, which focuses on the safety and soundness of individual institutions. Professor Dr. Rosa Lastra uses the analogy of the forest and the trees. (Lastra, 2011). Supervisors should take into account the preservation of the forest (macroprudential approach) — even when this may involve sacrificing individual trees.

One of the great lessons of the recent crisis is that there are international financial institutions (banks and non-bank entities) of domestic and cross-border systemic importance. This was underscored by the collapse of Lehman Brothers and the bailout of international insurer AIG. Systemic importance means that the failure or the financial difficulties of one of such institutions can spread to other entities in the system. Systemic risk spills over quickly through various transmission channels-like the payments system and the derivatives market (Lastra, 2011). Eventually, it has the potential to spread from the financial economy to the real economy (in more than one country, causing financial instability. Financial instability can sclerotize economic growth, and can also reduce production and consumption of goods and services. Financial instability can also trigger a sovereign debt crisis.

The global interconnectedness of financial markets and the proliferation of cross-border financial and banking activities mean that systemic risk can also be exported across borders. The negative externalities that can result from the failure of a systemically important institution can spillover to other countries. Financial decalcification can also be imported (Tracthman, 2010).

The main standard-setting bodies for international financial regulation have focused on improving global financial stability. The two most important fora behind these reforms are the G20´s Financial Stability Board (FSB) and the Basel Committee on Banking Supervision (BCBS). The FSB has published guidelines on the supervision of Global Systemically Important Financial Institutions (“G-SIFIs”). In October 2012, the BCBS published its Principles for the supervision of Domestic Systemically Important Banks (“D-SIBs”). Both forums have also published many papers developing the institutional frameworks for the implementation of macro-prudential supervision, on an international and a domestic level.

It is worthy to note that macroprudential supervision is different from consolidated supervision approach, which already exists in the Dominican monetary and financial regulations. The latter seeks to identify the risks that an associated company, within a financial group, can have on a financial intermediary of that same group. The macroprudential approach is interested in the bigger picture: the potential impact that the failure of any financial entity can have on the entire system.

Although the concept of macroprudential supervision seams fairly recent, the instruments and tools that have been identified for its implementation are not entirely innovative (Elliott et al., 2013). The macroprudential toolkit is made-up of instruments that have traditionally been used in other areas of economic policy.

The Dominican Republic needs to adopt a macroprudential supervisory approach in order to combat systemic risk. In the next post, I will discuss how to implement a custom-made macroprudential institutional arrangement for the Dominican Republic.

References

  • Basel committee on banking supervision (BCBS), “Marco Aplicable a los Bancos de Importancia Sistémica Local”, Octubre de 2012. Disponible en la Web en: http://www.bis.org/publ/bcbs233_es.pdf
  • Elliott, Douglas et al., “The History of Cyclical Macroprudential Policy in the United States”, Finance and Economics Discussion Series Divisions of Research & Statistics and Monetary Affairs, Federal Reserve Board, Washington, D.C., WP 2013-29, May 15, 2013.
  • Financial stability board (FSB), international monetary fund (IMF) & Bank for International settlements (BPI), Macroprudential Policy Tools and Frameworks: Progress Report to G20”, 27 October, 2011.
  • Financial Stability Board (FSB), “Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institutions”, November 4, 2011. Disponible en la Web en: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111104bb.pdf
  • Galati, Gabriele and Richhild Moessner, “Macroprudential policy – a literature review”. Bank for International Settlements (BIS), Monetary and Economic Department, BIS Working Papers No. 337, February 2011.
  • International monetary fund (IMF) “Key aspects of macroprudential policy”. June 10, 2013.
  • Lastra, Rosa M., “Systemic risk, SIFIs and financial stability”, Capital Markets Law Journal, Vol. 6, No. 2, 2011, pp. 197-213.
  • Trachtman, Joel, “The International Law of Financial Crisis: Spillovers, Subsidiarity, Fragmentation and Cooperation”, J Int Economic Law (2010) 13 (3): 719 1 September 2010.
  • Wolf, Martin, “The World´s Hunger for Public Goods”, The Financial Times, 24 de Enero de 2012. Disponible en la Web en: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/517e31c8-45bd-11e1-93f1-00144feabdc0.html#axzz2XbooyGiL

Supervisión Macroprudencial para la República Dominicana

 

Introducción

La reciente crisis económica internacional puso al descubierto las vulnerabilidades sistémicas de los mercados financieros del mundo. Luego de más de cinco años después de su apogeo, la agenda de la reforma regulatoria aún sigue inconclusa por falta de consenso. Uno de los pocos puntos en los que existe un acuerdo es sobre la necesidad de preservar los bienes públicos globales: la estabilidad financiera y los sistemas de pagos y liquidaciones (Wolf, 2011). La tendencia ha sido hacia una regulación y supervisión de enfoque macroprudencial con el objetivo de preservar la estabilidad financiera (FMI, 2013).

¿En qué consiste la supervisión macroprudencial?

En los últimos años, el llamado al enfoque de supervisión macroprudencial ha dominado el escenario regulatorio monetario y financiero (Galati & Moessner, 2011). La supervisión macroprudencial tiene como objetivo preservar la estabilidad de todo el sistema financiero (FSB, FMI & Comité de Basilea, 2011). Se diferencia de la perspectiva microprudencial, que se enfoca en la robustez individual de las instituciones reguladas. La profesora Rosa Lastra utiliza la analogía entre el bosque y los árboles que lo componen (Lastra, 2011). Los supervisores deben tomar en cuenta preservar todo el bosque (enfoque macroprudencial)—aún cuando esto pueda implicar tener que sacrificar algunos árboles (microprudencial).

Una de las grandes lecciones de la crisis internacional es que existen instituciones financieras (bancarias y no-bancarias) de importancia sistémica doméstica y transfronteriza. Esto se evidenció con la quiebra del banco de inversiones Lehman Brothers y con el salvamento de la aseguradora internacional AIG. La importancia sistémica significa que si una de estas instituciones se deteriora o quiebra, puede contagiar a otras entidades del sistema. El riesgo sistémico se transmite rápidamente por sus canales de transmisión (Lastra, 2011). Eventualmente, tiene el potencial de esparcirse de la economía financiera hacia la economía real (en más de un país). Un deterioro sistémico puede afectar el crecimiento económico, la producción y el consumo de bienes y servicios. También puede atentar contra la solvencia soberana.

La interconexión de los mercados financieros nacionales, así como la transnacionalización de las actividades financieras y bancarias, implican que el riesgo sistémico también puede exportarse. Las externalidades negativas del deterioro de una institución de importancia sistémica pueden salpicar hacia otras jurisdicciones. La decalcificación financiera también pueden importarse (Tracthman, 2010).

Por esta razón, los principales órganos y foros que marcan la tendencia regulatoria internacionalmente, han publicado lineamientos normativos para mejorar la supervisión de las entidades globales y locales que tienen importancia sistémica. Los dos foros más importantes detrás de esta reforma son: el Consejo de Estabilidad Financiera del G20 (Financial Stability Board o “FSB”, por sus siglas en inglés) y el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB). El FSB publicó lineamientos para supervisar a las entidades de importancia sistémica global (las llamadas “G-SIFI”). En octubre de 2012, el CSBB publicó sus principios para supervisar a los bancos de importancia sistémica local (referidos con el acrónimo “D-SIB”). Ambos foros también han publicado múltiples documentos desarrollando los marcos normativos e institucionales para implementar la supervisión macroprudencial, a nivel regional y doméstico.

Cabe señalar que la supervisión macroprudencial es distinta a la supervisión en base consolidada, que ya existe en la normativa monetaria y financiera dominicana. Esta última, busca identificar los riesgos que una empresa relacionada, dentro de un grupo financiero, puede tener sobre una entidad de intermediación financiera dentro del mismo conjunto económico. Lo que interesa al enfoque macroprudencial es el panorama más amplio: el impacto potencial de cualquier entidad (regulada o no) para todo el sistema financiero.

A pesar de que el concepto de supervisión macroprudencial está en boga, los instrumentos que se han ido identificando para hacerla operativa no son del todo innovadores (Elliott et al., 2013). Se trata de herramientas que tradicionalmente se han utilizado en otras áreas de la política económica, como en la regulación (micro)prudencial, la política monetaria, la política fiscal y la política de defensa de la competencia (FMI, 2013).

La República Dominicana debe adoptar un enfoque macroprudencial para combatir el riesgo sistémico. En la segunda parte de esta entrega analizaremos cómo se podría implementar institucionalmente la supervisión macroprudencial en la República Dominicana.

Referencias

  • Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (CSBB), “Marco Aplicable a los Bancos de Importancia Sistémica Local”, Octubre de 2012. Disponible en la Web en: http://www.bis.org/publ/bcbs233_es.pdf
  • Consejo de Estabilidad Financiera (FSB), Fondo Monetario Internacional (IMF) y Banco de Pagos Internacionales (BPI), Macroprudential Policy Tools and Frameworks: Progress Report to G20”, 27 October, 2011.
  • CONSEJO DE ESTABILIDAD FINANCIERA (FSB), “Policy Measures to Address Systemically Important Financial Institutions”, November 4, 2011. Disponible en la Web en: http://www.financialstabilityboard.org/publications/r_111104bb.pdf
  • Elliott, Douglas et al., “The History of Cyclical Macroprudential Policy in the United States”, Finance and Economics Discussion Series Divisions of Research & Statistics and Monetary Affairs, Federal Reserve Board, Washington, D.C., WP 2013-29, May 15, 2013.
  • Fondo Monetario Internacional (FMI), “Key aspects of macroprudential policy”. June 10, 2013.
  • Galati, Gabriele and Richhild Moessner, “Macroprudential policy – a literature review”. Bank for International Settlements (BIS), Monetary and Economic Department, BIS Working Papers No. 337, February 2011.
  • Lastra, Rosa M., “Systemic risk, SIFIs and financial stability”, Capital Markets Law Journal, Vol. 6, No. 2, 2011, pp. 197-213
  • Trachtman, Joel, “The International Law of Financial Crisis: Spillovers, Subsidiarity, Fragmentation and Cooperation”, J Int Economic Law (2010) 13 (3): 719 1 September 2010.
  • Wolf, Martin, “The World´s Hunger for Public Goods”, The Financial Times, 24 de Enero de 2012. Disponible en la Web en: http://www.ft.com/intl/cms/s/0/517e31c8-45bd-11e1-93f1-00144feabdc0.html#axzz2XbooyGiL

 

Link

Informe de Estabilidad Financiera Mundial del FMI (GFSR)

http://www.imf.org/External/Pubs/FT/GFSR/2013/02/index.htm

El Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó hoy dos capítulos de su Informe de Estabilidad Financiera Mundial (conocido como “GFSR”, por sus siglas en inglés), correspondiente al mes de octubre de 2013.

La rueda de prensa comentando el informe y los dos capítulos (e inglés) están disponibles en el siguiente enlace:

http://www.imf.org/External/Pubs/FT/GFSR/2013/02/index.htm

Link

IMF´s Global Financial Stability Report (October 2013)

IMF´s Global Financial Stability Report (October 2013)

The International Monetary Fund (IMF) released two chapters of its forthcoming (October 2013) Global Financial Stability Report (GFSR). In the following link, you can watch the press brief and read the first two chapters of the report:

http://www.imf.org/External/Pubs/FT/GFSR/2013/02/index.htm

Chapter 2 is on Assessing Policies to Revive Credit Markets

CHapter 3 is about Changes in Bank Funding Patterns and Financial Stability

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