El Otro Gasto

El debate en torno al aumento de los impuestos se ha enfocado mucho en la calidad del gasto público. Sin embargo, quiero llamar la atención a otro tipo de gasto: el llamado gasto tributario. Esto no es más que el dinero que el Estado deja de percibir producto de las exenciones fiscales que otorga. Es decir, es el costo de oportunidad que representan los incentivos tributarios para el Estado. El tema del gasto tributario es tan importante, que en su reciente discurso el Dr. Leonel Fernández se refirió a ello cuando sugirió que las recaudaciones del Estado Dominicano se han desplomado producto del libre comercio.

Un estudio técnico de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) de finales de 2011, resalta muchos datos interesantes sobre el gasto tributario. El informe se llama “Gastos Tributarios en República Dominicana: Estimación para el Presupuesto General del Estado del año 2012” (disponible aquí: http://www.dgii.gov.do/publicaciones/estudios/Documents/GastoTributario2012.pdf). El informe fue parte integral de los apéndices del Presupuesto del año 2012. También creo que este estudio sirvió de fundamento para determinar los impuestos que se crearon (y las exenciones que se eliminaron) con el aumento tributario.

 La DGII determinó que para el 2012, el gasto tributario ascendería a 5% del Producto Interno Bruto (PIB). Esto equivale a aproximadamente DOP 118,882.7 Millones. Por cada tipo de tributo, la DGII desglosa ese 5% de gasto de la siguiente manera:

 

TRIBUTO

% PIB

Impuesto sobre la Renta

0.51%

ITBIS

3.15%

ISC

0.13%

Hidrocarburos

0.49%

Arancel

0.09%

Patrimonio

0.63%

TOTAL

5.0%

 Lo primero que salta a la vista es que aún eliminando la totalidad del gasto tributario (5% del PIB) el Estado Dominicano hubiese tenido un déficit fiscal de alrededor de 3% del PIB. (Asumiendo que el déficit del año termine cerca de 8% del PIB, entonces 8%-5%= 3%). Los técnicos de la DGII sueñan con eliminar este gasto tributario. En su mundo fiscalista, esta fijación se llama el “Sistema Tributario de Referencia”.  Esto no es más que la capacidad recaudatoria que existiría si todos los incentivos se eliminaran.

 Por alguna razón que no entiendo bien, en el informe los técnicos calculan “las concesiones otorgadas por los tratados de libre comercio (y la)  cláusula de habilitación para tratamiento especial NMFprevista en los textos jurídicos de la OMC (…)” como parte del sistema tributario de referencia. Creo que de ahí surge la “peregrina tesis” de que el libre comercio nos ha llevado al abismo fiscal actual. Viendo la distribución de la tabla, esto no parece muy cierto. Además, creo que esto es inconsistente con los compromisos comerciales internacionales que nuestro Estado ha asumido. Cualquier intento de cambiar esto nos podría traer sanciones económicas significativas en los organismos multilaterales de comercio o bajo jurisdicciones arbitrales.

Lo más lamentable es que aparentemente, la “fuga de gas” está en el ITBIS. El más regresivo de todos los impuestos, pero también el más fácil de aumentar (en cuanto a su base y su tasa). Por esto creo que el gobierno asumió la vía fácil de recaudar más a través de una política bastante regresiva que perjudica principalmente a los más pobres y a la clase media.

No quiero abundar mucho teorizando. Pero el informe de la DGII tiene un gráfico interesante que muestra la distribución del gasto tributario del 2012, por sector beneficiario. De ese 5% del PIB que se perdería en el 2012, tres sectores aglutinaban el 74.1% de las exenciones (casi ¾ partes del beneficio). Estos tres sectores beneficiarios son: Generación Eléctrica (35.8% del gasto tributario), Zonas Francas (30.8% del gasto tributario) y Contratistas y Concesiones del Estado (7.5% del gasto tributario).

 Otros renglones importantes del gasto tributario estimado del año del 2012 fueron: las asociaciones sin fines de lucro (6.4% del gasto tributario), el sector industrial (5.1% del gasto), desarrollo fronterizo (4.5% del gasto tributario) y algunas instituciones públicas (2.3% del gasto tributario).

 Mi reflexión es la siguiente: si estos sectores representan la mayor parte del “escape de gas” del gasto tributario, ¿por qué rayos no se le aumentaron los impuestos a ellos?

 El gobierno salió a buscar lo fácil y a “chelear”. Se propuso aumentar la base de ITBIS a los alimentos que estaban exentos (gasto tributario de 1.21% del PIB), cobrar el impuesto a las compras por Internet de los “burguesitos” (0.21% del PIB) (este se eliminó recientemente), cobrar el ISC del Telecable (ínfimo gasto estimado de 0.04% del PIB) a la clase media, y cobrar el odioso impuesto de 10% a los intereses de los depósitos bancarios y las inversiones en el mercado de valores de las personas físicas (en conjunto, un gasto tributario estimado de apenas 0.04% del PIB). Claro, también se crearon otros tributos más ingeniosos con la finalidad de aumentar el caudal recaudatorio.

En parte, por este cheleo en la calibración del gasto tributario es que muchos economistas dicen que (si no mejoran/ reducen) el gasto público, en menos de 24 meses habrá que aumentar o inventarse nuevos impuestos. También, por usar el ITBIS como salida fácil es que la población (mayormente la clase media y los más pobres), repudia el paquetazo tributario. Sobre todo porque existe la concepción de que la mayor parte del gasto público del 2012 (gasto tributario + gasto corriente y de capital) se originó producto de los esfuerzos reeleccionistas del partido oficialista.

No entiendo bien por qué debemos priorizar los incentivos fiscales de los Contratistas del Estado, por ejemplo. Es conocido que este es uno de los renglones más propensos para fomentar la corrupción administrativa. Igualmente, otros sectores como “Instituciones Públicas” incluyen los beneficios que atañen directamente a los funcionarios públicos (como las exoneraciones de los legisladores). Si los congresistas quieren que la población “se apriete el cinturón”, ellos deben comenzar renunciando a sus exoneraciones. Es harto conocido que muchas de estas exoneraciones se venden para facilitar la importación de vehículos de lujo. Lo cual no sólo representa un subsidio nuestro hacia los legisladores, sino que además les genera jugosos beneficios tan burdos y escandalosos que para mi son evidencia de corrupción.

Por ejemplo, en el 2010 un honorable legislador importó un Mercedes Benz Maybach que nos costó casi DOP 10MM de pesos de gasto tributario. Otra honorable importó un Rolls Royce Phantom con su exoneración. ¡Un gasto estimado de DOP 5.3MM! ( La lista completa está disponible aquí: http://www.acento.com.do/index.php/news/5417/56/Gobierno-perdio-mas-RD-266-millones-por-exonerar-127-vehiculos-a-legisladores.html).

 Hay que velar porque mejore la calidad de todo el gasto público. Incluyendo el gasto tributario.

Un Grave Problema de Agencia

“La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, los cuales ejerce por medio de sus representantes o en forma directa, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes.”

Artículo 2 de la Constitución Dominicana

El aumento impositivo perseguido por el gobierno deja en descubierto nuevamente el grave problema de agencia que existe en el sistema político dominicano. Los economistas llaman problemas de agencia o de intermediación (agency problems) a todas aquellas situaciones donde los intereses de un agente (o mandatario) entran en conflicto con los del mandante y producen actuaciones del agente en detrimento a los mejores intereses de su mandante. En el caso del sistema político, el Pueblo es el mandante y nuestros representantes congresuales y gubernamentales son nuestros agentes o mandatarios. Eso es lo que recoge nuestra Constitución en su Artículo 2, cuando dice que: “(l)a Soberanía reside exclusivamente en el pueblo, de quien emanan todos los poderes (…)”.

Sin embargo, este grave problema de agencia se desprende de que mayormente ejercemos nuestra soberanía a través de estos representantes, en vez de hacerlo directamente. A menudo, estos representantes resultan ser unos bandidos. No buscan nuestros mejores intereses, sino que se enfocan en perseguir sus propios beneficios personales. Esto es lo que los economistas y analistas políticos llaman “búsqueda o persecución de rentas” (cuando se trata de corrupción). También se crea el ambiente perfecto para que nuestros agentes intenten mantenerse en sus carguitos: lo que se conoce como la teoría de la elección pública (public choice).

El problema de agencia radica en la interposición de otros intermediarios entre el Pueblo y sus representantes: los partidos políticos. La intermediación de unos partidos políticos llenos de intereses conflictivos y con voracidad de acumulación y redistribución de poder y riquezas entre sus dirigentes y miembros. Por eso mantengo que los actuales incentivos políticos que se promueven en el ordenamiento electoral y político dominicano son perversos. La mayoría de los grandes y medianos partidos son empresas comerciales, mientras que muchos de los pequeños partidos son PyME o feudos. Aparte de contar con representantes egoístas y auto-promotores, se añade la dimensión de persecución de los objetivos del partido por encima de los intereses del Pueblo.

Nuestra democracia está secuestrada por los partidos políticos. Nosotros padecemos del Síndrome de Estocolmo: pensamos que nuestros secuestradores son buenos y no nos damos cuenta del daño que nos hacen. Es un sistema donde los intermediarios se llevan todo el pastel del presupuesto del Estado y el Pueblo recibe muy poca retribución por los tributos que paga. Este problema de agencia se refleja claramente en el actual proceso de aumento impositivo. El paquetazo se decidió en una reunión de alto mando de los directivos del partido oficialista: los mismos que crearon el déficit y depredaron las finanzas públicas. El Proyecto se aprobó el pasado viernes en el Senado, donde las discusiones parlamentarias duraron menos de lo que dura “una cucaracha en un gallinero”.

Otra evidencia del problema de agencia está en la destitución del ex director de Bienes Nacionales por indicios de corrupción. Como ha dicho el Dr. Guillermo Moreno, el Presidente Medina, nuestro máximo representante, es un reo de las fuerzas que lo llevaron al poder. El director sucesor de Bienes Nacionales es el vicepresidente del mismo partido PyME del ex director destituido. Solamente porque ayudó (marginalmente) al PLD para alcanzar el poder. ¿Entonces Bienes Nacionales no pertenece al Estado, sino que es patrimonio del PyME-Partido que se apoyó al candidato ganador? Parece una historia sacada del medioevo, cuando los feudos eran vitalicios y hereditarios.

Y ni hablar de otras evidencias más dolorosas del problema de agencia. Financiamos las actividades políticas de los partidos con nuestros impuestos.  Los partidos políticos reinstituyeron el “sistema del arrastre” para que votemos indirectamente por desconocidos predeterminados. También los legisladores se benefician de exenciones impositivas para importar y vender vehículos de lujo, chupando grandes sumas de dinero. Existen además barrilitos, cofrecitos, bolsillitos, maletines, caja-chicas, dietas, viáticos y gastos de representación. ¡Nuestro sistema de pesos y balances se ha convertido en un sistema de Pesos (RD$) y Balances positivos en las cuentas bancarias de nuestros representantes!

Mientras tanto, el Pueblo, verdadero mandante, espera una representación y fiscalización digna, conforme con sus mejores intereses. Se puede argumentar demagógicamente que “aumentar los impuestos en este momento de descalabre fiscal está dentro de los mejores intereses del Pueblo y de la estabilidad financiera”. Pero obviamente esto es una mentira. Nadie quiere poner el dedo en la llaga originaria de toda esta crisis. Nuestros representantes, la gran mayoría de ellos, han fallado en cumplir con su trabajo. Nos han defraudado.

¡Hasta cuándo seguiremos apoyando a estos bandidos! Hasta que el sistema político cambie y exijamos eliminar la hegemonía de los intermediarios perversos que secuestran nuestra democracia.