Gasto Tributario y Reforma Fiscal

Este es uno de los estudios técnicos en los que se ha basado la reforma fiscal.

 
 
Favor notar de antemano que lo que ellos calculan es el “gasto tributario”: es decir, cuánto el Estado deja de percibir por impuestos que no se pagan debido a las exenciones. Lo más relevante es lo poco que representan las exenciones a personas físicas por ahorro bancario y/o mercado de valores: por lo que no veo cómo estos rubros le pueden estar “haciendo un hoyo” al fisco. (cuadro 3)
 
Lo segundo es que ellos calculan como parte de lo que llaman el “sistema tributario de referencia”, los aranceles que se dejan de percibir por los acuerdos de la OMC y los tratados de libre comercio. Es decir, que para estos técnicos, su estado tributario idílico es una RD fuera del comercio multilateral! Esto está metodológicamente fatal y es una sobreestimación de 0.29% dentro de los 5 puntos porcentuales del PIB que ellos estiman de gasto tributario.
 
Lo otro es que tres sectores: zonas francas, energía y contratistas y concesiones del Estado, se llevan casi todo el pastel. Aprox. el 78% del gasto tributario. Esto llama a reflexión.
 
Al final del día, este estudio muestra que aún en el escenario idílico de que no existieran todos estos impuestos, el déficit fiscal de 8% del PIB que se está estimando no se cubriría, porque el gasto sólo llega a 5% del PIB. También muestra que la “fuga de gas” está en el ITBIS (3.15 puntos porcentuales de los 5 puntos porcentuales del PIB)… lamentablemente, el impuesto más regresivo (injusto) de todos…

¿Se requiere una Ley Orgánica para Aprobar la Reforma Fiscal?

Esta es la tabla de distribución de escaños por partido en la Cámara de Diputados de la RD. (Fuente: Página Web de la CD).

PRD 78
PLD 98
PRSC 9
BIS 1
FNP 1
MIUCA 1
PPC 1
APD 1
TOTAL 190
VOTOS MAY. SIMPLE 96
VOTOS MAY. CALIFICADA 126
DÉFICIT PLD 28
ALIADOS PLD 12
DÉFICIT PLD + ALIADOS 16

Para aprobar un proyecto con mayoría simple (asumiento que todos/as los/as diputados/as asisten se requiere 96 votos. Para aprobar las leyes orgánicas se requieren (2/3) o 126 votos. El déficit del PLD es de 28 votos, pero se reduce a 16-17 con los 11-12 votos de sus aliados (asumiendo que el Diputado Juan Hubieres del MIUCA se opondría a aprobar la reforma fiscal).

PRD: los diputados del PRD se encuentran divididos: 40/78 diputados son Miguelistas; y 38 no están alineados con Miguel Vargas.

Ver la postura del constitucionalista Cristóbal Rodríguez (de que si):

El Constitucionalista Nassef Perdomo opina que no se necesita:
Francisco Álvarez y Participación Ciudadana dicen que si no se aprueba con mayoría calificada (2/3), recurrirán ante el Tribunal Constitucional:
Ver la postura de dos jueces del Tribunal Constitucional en el Voto Disidente de la Sentencia 0014/12 (de que se requiere ley orgánica) en los párrafos 14.12-14.14 del Voto Disidente:
 
 
Ver nuestra predicción en un Artículo de opinión comentando la referida Sentencia 14/12 (Del 15/8/2012):
 
“Los jueces discrepantes traen otro argumento interesante a la mesa, que de recibir mayor acogida, podría representar un contrapeso significativo a la actividad tributaria del Estado. Argumentan que las disposiciones normativas que versan sobre materia fiscal (y financiera) deben ser sometidas a los procedimientos especiales de las leyes orgánicas. Aunque en el contexto del Convenio el argumento no ganó mayor terreno,este análisis podría recibir acogida y aplicarse próximamente ante cualquier potencial reforma fiscal que surja de la iniciativa del Poder Ejecutivo. Esto implicaría la necesidad de reunir mayor consenso en el seno de ambas cámaras del Congreso Nacional (voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras) para realizar reformas fiscales. Asimismo, ante una potencial recurso de inconstitucionalidad de cara a reformas fiscales realizadas mediante procedimientos ordinarios, se podría anticipar que los magistrados discrepantes mantengan su línea de argumentación.”
 
¿Qué dicen los televidentes?

Más Bancos que Bancas

Hace ya aproximadamente un año desde que tomaron auge los movimientos de indignados, prestos para ocupar las calles y las sedes de los principales mercados financieros del mundo. Desde Occupy Wall Street en Nueva York, hasta Occupy LSX en Paternoster Square junto a la Catedral de San Pablo de Londres[1], la consigna de protesta parecía ser la misma: la economía financiera debe estar al servicio de la economía real, y no viceversa. Esta es en esencia la misma conclusión a la que llegó el regulador financiero del Reino Unido, Lord Adair Turner, cuando denunció que los mercados financieros y sus productos deben agregar valor y brindar utilidad a la sociedad. (The Future of Finance: the LSE Report, 2010).

¿Cómo podemos lograr que los mercados financieros (banca, seguros y mercado de valores) funcionen para todos? De esto se ha ocupado gran parte del movimiento de inclusión financiera, que busca involucrar a las personas de menores ingresos y aquellas que por diversos motivos han sido excluidas tradicionalmente de los servicios financieros. Podemos clasificar la inclusión financiera bancaria en: inclusión activa (acceso al crédito, microfinanciación y a productos bancarios), la inclusión financiera pasiva (bancarización, acceso al ahorro y al sistema de pagos), y la inclusión financiera para invertir en el capital de las entidades de intermediación financiera (“EIF”) de carácter accionario (democratización del capital). También podemos hablar de inclusión financiera en el mercado de seguros y en el mercado de valores (a través de ofertas de inversión de poco valor nominal).

¿Por qué importa la inclusión financiera? Porque con los bajos niveles de ingresos que tenemos en la República Dominicana resulta difícil pensar que muchas personas dediquen altos porcentajes de sus entradas a comprar seguros o a invertir en valores negociables o a conformar ahorros en las entidades de intermediación financiera. Además existe una distribución asimétrica de los créditos bancarios, poco acceso al sistema de pagos y a la economía formal y altos niveles de marginalidad financiera para algunas personas y pequeñas y medianas firmas. En fin, hay más bancas (de apuestas) que bancos.

Sobre esto, la Constitución Dominicana declara en su Artículo 222 que: “[e]l Estado reconoce el aporte de las iniciativas económicas populares al desarrollo del país; fomenta las condiciones de integración del sector informal en la economía nacional; incentiva y protege el desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa, las cooperativas, las empresas familiares y otras formas de asociación comunitaria para el trabajo, la producción, el ahorro y el consumo, que generen condiciones que les permitan acceder a financiamiento, asistencia técnica y capacitación oportunos.” El jurista dominicano Omar Victoria ha llamado la problemática de la inclusión financiera y del acceso al crédito como “el gran tema del sistema financiero del siglo XXI.” Añadiendo que “Las políticas de acceso al crédito constituyen unas de las principales herramientas para la reducción de la exclusión económica y social.” (O. Victoria, Constitución Comentada de FINJUS, 2012).

Un buen punto de partida para lograr mayor inclusión es eliminando las barreras de acceso a los mercados financieros. Estas a menudo son barreras económicas, jurídicas (normativas), sociales o geográficas.

En cuanto a las barreras geográficas, cabe resaltar positivamente que la Junta Monetaria ha puesto en consulta pública el Reglamento de los Subagentes Bancarios. Como bien señaló recientemente el miembro de la Junta Monetaria, Ing. Ramón Núñez, la norma ayudaría a que “farmacias, ferreterías, colmados y otros comercios actúen en representación de los bancos”[2]. Esto podría generar mayor penetración de los servicios financieros en los lugares más remotos del país donde las EIF no tienen sucursales y donde existen pocos cajeros automáticos (“ATM”). El Mapa Bancario que publica la Superintendencia de Bancos denota cuáles son las provincias más bancarizadas y cuáles son aquellas que cuentan con menos sucursales y ATM. También refleja grandes desigualdades como que la tasa activa promedio en Pesos Dominicanos (tasa a la que los bancos prestan) en Independencia era de 43.8 puntos porcentuales (al 30 de junio de 2012), mientras que en la Provincia de Santo Domingo era de apenas 17.3 puntos porcentuales. Una brecha de 26.5 puntos porcentuales.

Como sureño, el Presidente Medina debe tomar nota de la grave exclusión financiera que afecta a la Región Sur del país. Por ejemplo, en esta región al 30 de junio de 2012 solamente habían 98 oficinas y 146 cajeros automáticos, comparados con 380 oficinas y 617 cajeros en la Región Norte. En Pedernales solamente había una oficina y 2 cajeros automáticos en la referida fecha. Es decir que el Presidente, quien recientemente tuvo dificultad de encontrar un baño en una visita por el Sur, estaría expuesto a tampoco poder encontrar un cajero bancario para hacer un retiro en esa zona.

La falta de educación financiera es otra barrera de acceso en la República Dominicana. Afecta tanto a las personas excluidas del sistema, como a otros que no sienten confianza de sus conocimientos en materia de finanzas. Por eso pueden existir clientes bancarizados que tienen lagunas o simplemente no conocen del todo el alcance de los productos financieros que regularmente consumen. Cabe señalar los esfuerzos que realiza la Superintendencia de Bancos para promover mayor información y educación financiera. Uno de los esfuerzos privados más notables para educar lo lleva a cabo el analista financiero Alejandro Fernández W., quien a través de su columna Argentarium escribe sobre estos temas, los explica y enseña de una manera sencilla y directa.

El propio Argentarium es uno de los que mejor explica las barreras económicas a la inclusión financiera. En una serie de artículos titulados “El Lado Oscuro del Ahorro” (I-IV), demuestra claramente los costos de transacción y las barricadas económicas que hacen que ciertos servicios bancarios sean simplemente prohibitivos para algunos de nosotros.

En el plano legal, ya nos hemos pronunciados respecto de algunas disposiciones de la Ley de Sociedades que sirven de barrera de acceso para la creación de empresas. El capital mínimo de las SRL (de DOP 100,000) y el capital suscrito y pagado mínimo de las sociedades anónimas (de DOP 3,000,000) son dos de estas políticas que esclerotizan la iniciativa privada económica y la formación de empresas. Esta última barrera dificulta la salida a bolsa de nuevas empresas y podrías estar contribuyendo con los reducidos niveles de operaciones sobre valores emitidos por empresas del sector privado en el mercado de valores.

En fin, aplaudimos esta primera iniciativa de la Junta Monetaria de promover la Sub-agencia Bancaria en nuestro país. Esperemos que la intención de gravar los intereses a las personas físicas no le mate el gallo en la funda a esta valiosa política. Quizás en el futuro cercano en la República Dominicana podamos contar con más bancos que bancas de apuestas.

¿EL MERCADO DE VALORES DOMINICANO SE HA CONVERTIDO EN EL “FIAO” DEL SECTOR PÚBLICO?

Luego de más de doce años de la promulgación de la Ley No. 19-00 sobre el Mercado de Valores en la República Dominicana, el mercado dominicano de capitales sigue en vía de desarrollo. En nuestro país aún no se transan títulos patrimoniales de oferta pública (acciones, cuotas de fondos de inversión). Pero quizás la característica más distintiva del mercado de valores dominicano es el rol protagónico que hoy juegan las instituciones públicas como emisores. A través de los años, las emisiones de valores de empresas del sector privado se han visto eclipsadas por las emisiones de deuda del Ministerio de Hacienda y del Banco Central, que son por mucho, los principales emisores.

¿El “Fiao” del gobierno?

El mercado de valores se ha convertido en un verdadero “fiao” para el sector oficial dominicano. Tan sólo hay que analizar las estadísticas disponibles del mercado bursátil de valores[1] (el mercado extrabursátil dominicano es extremadamente opaco y existen pocas fuentes estadísticas disponibles al público). Tome en cuenta que estas estadísticas bursátiles (por lo regular) no incluyen el mercado primario de deuda pública, ya que casi siempre, los valores del Ministerio de Hacienda y del Banco Central se colocan primariamente fuera de bolsa.

Tabla 1

Volúmenes y porcentajes anuales transados en bolsa, por tipo de emisor[2]

(En DOP)

Año/Tipo de Emisor Sector Privado Sector Público % Sector Privado % Sector Público

 

2005 1,144,481,386.98 25,517,679.07 97.82 2.18
2006 1,180,736,900.46 493,562,350.00 70.52 29.48
2007 7,251,506,860.61 8,163,081,098.56 47.04 52.96
2008 8,323,697,082.36 34,647,641,442.46 19.37 80.63
2009 4,867,280,698.45 22,859,360,250.98 17.55 82.45
2010 7,971,472,849.14 32,710,619,407.89 19.59 80.41
2011 8,651,002,310.00 61,868,521,612.99 12.26 87.73

 La Tabla 1 demuestra como el año 2007 marcó el umbral a partir del cual los valores negociables de emisores del sector público (conocidos como emisores diferenciados nacionales) comenzaron a superar en volumen a las operaciones de valores emitidos por empresas del sector privado. Para el 2011, las compraventas de títulos de emisores diferenciados nacionales aumentó en un 89% respecto del año anterior.

Las operaciones de valores de emisores del sector público englobaron casi el 88% del total negociado en bolsa durante todo el año. Es decir, que de cada diez pesos (DOP 10) negociados durante el 2011 en el mercado de valores bursátil dominicano, alrededor de ocho pesos con setenta centavos (DOP 8.70) corresponden a valores (letras, bonos, certificados) del Ministerio de Hacienda o del Banco Central.

Asimismo, de los más de DOP 61mil millones que se negociaron de títulos de emisores oficiales en el 2011, el 92.75% corresponden al Banco Central de la República Dominicana. El 7.25% restante al Ministerio de Hacienda. Es decir, que el Banco Central es el emisor estelar en el mercado secundario bursátil de la República Dominicana.

La gráfica 1 muestra cómo las operaciones del mercado bursátil (mayormente el mercado secundario) han sido avasalladas por los valores de emisores diferenciados nacionales durante los últimos cuatro años.

Si analizamos el volumen de colocaciones en el mercado primario[3

] bursátil versus lo transado en el mercado secundario bursátil, la historia es similar. Las emisiones primarias (o nuevas colocaciones) en el mercado bursátil (relacionadas principalmente con los emisores del sector privado) representaron en 2011 aproximadamente un 9.90% del total general transado, en contraste con el moto transado en el mercado secundario (90.10%). Es decir, que de cada cien pesos (DOP 100) transados el año pasado en el mercado bursátil de valores, las emisiones primarias de bonos corporativos representaron apenas menos de diez pesos (DOP 10).

Esto revela dos cosas: primero que las operaciones sobre valores del sector oficial domina en el mercado secundario bursátil de valores. Segundo, que las políticas públicas implementadas para revitalizar el “entorno societario” y estimular mayores emisiones de oferta pública de empresas del sector privado parecen no estar funcionando adecuadamente.

Los valores de empresas del sector privado se diluyen como inversión de los fondos de pensiones.

La escases de emisiones de valores de empresas del sector privado en contraposición con la sobreabundancia de límites de inversión para los valores de emisores del sector público, se refleja en la composición de las carteras de inversiones de los fondos de pensiones. Al 30 de Junio de 2012, solamente el 3.35% de los fondos de pensiones estaban invertidos en empresas del sector privado no financiero (es decir, en empresas de la economía real). Como demuestra la Tabla 2, cada año un porcentaje menor de las carteras de los fondos de pensiones está invertida en valores de empresas del sector privado no-financiero. Por ejemplo, 5 años atrás, al 30 de Junio del 2008, había 3 veces más (en términos porcentuales) invertido en empresas del sector privado no-financiero de lo que existe a la misma fecha del año corriente (10.4% en 2008 en contraste con 3.35% en 2012).

Tabla 2.

Composición de la Cartera de Inversiones de los Fondos de Pensiones por Emisor

(en DOP, al 30 de Junio de cada Año)

(Fuente: SIPEN)

 

Porcentaje (%)
EMISOR 2012 2011 2010 2009 2008
Ministerio de Hacienda 11.19 9.96 9.5 0 0
Banco Central 47.62 47.7 39.84 39.56 29.37
Bancos Múltiples 26.4 22.46 29.66 31.8 43.1
Asociaciones de Ahorros y Préstamos 6.97 9.89 8.33 11.06 6.81
Bancos de Ahorro y Crédito 1.03 1.24 2.03 3.92 6
Banco Nacional de Fomento a la Vivienda y la Producción 3.44 4.1 5.44 5.57 4.32
Empresas Privadas 3.35 4.64 5.21 8.09 10.4
TOTAL 100 100 100 100 100

Mientras tanto, desde que se nacionalizó hasta el 15% de las carteras de los fondos de pensiones para financiar el déficit púbPerdón: desde que se aprobó que hasta el 15% de los fondos de pensiones se inviertan en valores del Ministerio de Hacienda, la composición de la cartera de los fondos de pensiones está más concentrada en los valores emitidos por emisores diferenciados nacionales. El límite de inversión autorizado para valores del Banco Central es de hasta un 50% de los fondos de pensiones.

Podemos apreciar que al 30 de junio de 2012, el 58.81% de los fondos de pensiones estaban invertidos en valores negociables del Ministerio de Hacienda y del Banco Central. Es decir, los fondos de pensiones están financiando gran parte de los déficits fiscal y cuasi-fiscal. Esto evidencia una concentración excesiva en el sector público (sin tomar en cuenta que el Banco Central debe ser capitalizado por el gobierno central).

Según datos de la Dirección de Crédito Público, al 30 de junio de 2012, de los DOP 162,115.3 MM de deuda pública interna del gobierno central en circulación, el 10.7% se encontraba en manos de los fondos de pensiones.[4]

Desde otra óptica, podemos apreciar que a la misma fecha, el 85.46% de los fondos estaban concentrados en el sector financiero nacional compuesto por el Banco Central, las entidades de intermediación financiera y el BNV. Esto significa, que en caso de una crisis bancaria, las pensiones de los afiliados podrían verse significativamente afectadas. Peor aún, podrían utilizarse para realizar un salvamento de alguna institución en peligro de quiebra.


[1] La segunda categorización importante del mercado de valores es entre mercado primario y mercado secundario. La Ley No. 19-00 sobre Mercado de Valores establece que: “se entenderá por mercado primario, las operaciones que envuelven la colocación inicial de emisiones de valores, mediante las cuales los emisores obtienen financiamiento para sus actividades. Por otro lado, se entenderá por mercado secundario, las operaciones que envuelven la transferencia de valores que previamente fueron colocados a través del mercado primario, con el objetivo de propiciar liquidez a los tenedores de valores.” En una colocación del mercado primario, el emisor recibe el dinero de la inversión (compra del bono o la acción). En el mercado secundario (cuando se vende de “segunda mano”, el emisor no recibe el dinero. Lo recibe quien había invertido en el bono o la acción.

[2] Según las estadísticas, se encuentran en manos de las administradoras de fondos de pensiones (AFP), pero estas invierten por cuenta de los fondos de pensiones y las inversiones pertenecen a los fondos.


[3] El mercado bursátil incluye todas las operaciones que se realizan a través de una bolsa de valores o bolsa de productos. El mercado extrabursátil comprende las operaciones realizadas fuera de bolsa. Esto incluye las colocaciones primarias adquiridas directamente del emisor (“over the counter”-OTC) y los valores negociados directamente por los intermediarios de valores, fuera de bolsa.

[4] Fuente: Memorias Anuales de la Bolsa de Valores de la República Dominicana, S. A.