Análisis de la Sentencia TC/0014/12 del Tribunal Constitucional Dominicano (2 de 3)

2. El Fallo del Pleno.

El TC declaró el Convenio conforme con la Constitución, contando con el voto concurrente de la mayoría de sus jueces. El tribunal analizó tanto la congruencia formal como material del Convenio vis-à-vis la Constitución. En el plano formal, el TC verificó que los requisitos se cumplieron conforme con la Carta Sustantiva. No es necesario abundar mucho en estos aspectos. No obstante, aunque escapa el enfoque de nuestro análisis, vale considerar las importantes reflexiones respecto del “control preventivo de la constitucionalidad de los tratados” que el profesor Cristóbal Rodríguez Gómez realiza en la Constitución Comentada de FINJUS (2012, Pág. 385).

En el plano sustancial, el TC fue sucinto, deductivo y directo en su análisis. El ratio decidendi de la Sentencia del Tribunal se enfocó en seis argumentos contenidos en los literales (a) al (f). Los primeras tres son contextuales y los postreros son de mayor relevancia para sustentar el fallo. A continuación, los presentamos en el mismo orden que ocupan en la Sentencia.

1. Soberanía del Pueblo. El Tribunal enuncia el Artículo 2 de la Constitución afirmando que “la soberanía del Estado dominicano, que reside en el pueblo, de quien emanan todos los poderes, de donde se deriva que todos los ciudadanos, al ejercer su derecho de elegir y ser elegidos, participan en la toma de decisiones y, a través de los poderes públicos, crean los espacios de participación democrática como mecanismos de control.
2. Inviolabilidad de la Soberanía y No Intervención. Citando el Artículo 3 de la Constitución, el Tribunal declara que la República Dominicana “como miembro de la comunidad internacional y con personalidad jurídica, puede suscribir y ratificar tratados, convenios y acuerdos internacionales sin que otro Estado u organismos internacionales puedan tener injerencias en los asuntos internos y externos de la nación.”
3. Supremacía Constitucional. En este acápite el tribunal reitera el Artículo 6 de la Constitución que establece que: “(t)odas las personas y los órganos que ejercen potestades públicas están sujetos a la Constitución, norma suprema y fundamento del ordenamiento jurídico del Estado. Son nulos de pleno derecho toda ley, decreto, resolución, reglamento o acto contrarios a esta Constitución”. Aunque el referido artículo no hace referencia a convenciones internacionales, el TC se apoya en las facultades de control preventivo que le otorga el expresamente el Artículo 185 (2) de la Constitución. En el plano práctico, esto implica que el TC se suma dentro de la lista de “poderes públicos” que intervienen en el proceso de adopción de las normas internacionales[1]. El Tribunal concluye que: “(e)l Convenio y Protocolo de referencia son conformes con el principio de supremacía constitucional, en su naturaleza, alcance y las obligaciones contraídas por los Estados partes”.
4. Igualdad Internacional e Impacto Económico. Citando el Artículo 26 (4) de la Constitución[2], el Tribunal considera que: “(…) el Convenio y el Protocolo de referencia son mecanismos que, al prevenir la doble tributación y la evasión fiscal, promueven la inversión extranjera y la generación de empleos en República Dominicana y el Reino de España. Asimismo, procuran evitar la evasión fiscal, protegiendo el interés colectivo y la recaudación tributaria efectiva”. El Tribunal no ofrece datos estadísticos ni empíricos de cómo los tratados de doble tributación generan empleos y promueven inversión extranjera. Además de la ausencia de datos, la conveniencia económica del Convenio para el “interés nacional” y la simetría de poder de negociación son de los puntos de discrepancia entre los magistrados disidentes y el pleno del TC, como veremos más adelante en la última sección de nuestro comentario.
5. Principio de Razonabilidad y Derecho de Propiedad. En su razonamiento, el Tribunal considera que “(…) exigir el pago de impuestos en ambos países a la misma persona física o moral vulnera los principios de proporcionalidad y razonabilidad, lo que constituiría una especie de confiscación y el menoscabo del derecho fundamental de propiedad”. No obstante, el TC no abunda en ofrecer una interpretación de lo que constituye el derecho de propiedad ni cómo interactúa este derecho con sus limitantes constitucionales[3]– principalmente el deber de tributar consagrado en el Art. 75(6) de la Constitución.  No obstante, como el derecho de propiedad es uno de los principales componentes de los ejes de la Constitución Económica[4], podemos esperar en el futuro mayores interpretaciones de su dominio y aplicación por parte del TC. El TC tampoco abunda en cuanto al contenido de los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
6. Principios del Régimen Tributario. Finalmente, el TC cita los principios de “legalidad, justicia, igualdad y equidad” que rigen el Régimen Tributario de la Nación. Aunque no detalla el significado y alcance de cada uno, determina que “(e)stos preceptos resultarían vulnerados si los dominicanos que residen en España o los españoles que residen en República Dominicana tributaran en ambos países, en relación a una misma actividad económica.”

Extraña que el TC no haya considerado como parte del obiter dictum de la Sentencia la existencia del TBI España-RD. En este sentido, la existencia del TBI España-RD le da otra dimensión al Convenio escudriñado por varias razones. En primer lugar, robustece el contexto entre la simetría de negociación y de reciprocidad entre RD y España. De cara a la RD, España es un país exportador de capital (en múltiples segmentos de los sectores productivos que conforman nuestro PIB). Asimismo, la República Dominicana es un país recipiente de IED que proviene desde España. Como hemos mencionado anteriormente, es el segundo país de origen desde donde proviene mayor IED (luego de los EEUU). El Tribunal reconoce en la Sentencia el potencial del Convenio para promover “la inversión extranjera y la generación de empleos en República Dominicana y el Reino de España”, pero no ofrece datos concretos que permitan alcanzar a esa conclusión.

La existencia del TBI España-RD y el comportamiento de los movimientos de capital entre ambas naciones podrían justificar la idoneidad de un tratado para la prevención de la doble imposición. La lógica detrás de esta renuncia es que el gasto fiscal (costo de oportunidad tributario) de la RD sería compensado por los beneficios de la IED[5]. Ante la existencia de un TBI, se podría argumentar que el convenio sería un soporte adicional para continuar consolidando la relación internacional económica dominico-española. El uso de información fáctica sobre la relación comercial dominico-española (como la que ofrecimos en la sección anterior) serviría de soporte para este argumento.

La doctrina contemporánea sobre el Derecho Internacional de la Inversión Extranjera reconoce que el “ímpetu por atraer IED está catalizado por los países emergentes”, como República Dominicana (Elkins et al., 2008). Por tanto, la doctrina reconoce de antemano que existe una desigualdad intrínseca (asimetría) en la negociación e implementación de este tipo de acuerdos (Sornarajah, 2010) ya que regularmente se suscriben entre Estados desarrollados, exportadores de capital y Estados emergentes, ávidos de atraer IED. Por tanto, el TC reconoce expresamente que el Convenio es coherente con el Principio de Reciprocidad, pero no logra vincular su análisis del Convenio a la luz del TBI España-RD.

No obstante, aplaudimos la decisión del pleno de considerar el Convenio conforme con la Constitución, por los beneficios que hemos señalado podrían derivarse de su aplicación. En la siguiente sección, analizaremos los demás argumentos que se reflejan en el voto disidente.